◆「수도권 대기환경개선에 관한 특별법」 제28조의2 등(운행 제한이 가능한 특정경유자동차의 범위 등) 관련
<질 의>
❍ 「수도권 대기환경개선에 관한 특별법」(이하 “수도권대기특별법”이라 함) 제28조의2에 따르면 서울특별시장, 인천광역시장, 경기도지사(이하 “서울특별시장등”이라 함)는 해당 관할 구역에 등록된 「대기환경보전법」 제46조에 따른 배출가스 보증기간이 지난 경유자동차(이하 “특정경유자동차”라 함) 중 수도권대기특별법 제25조제4항에서 정하는 배출가스저감장치의 부착이나 저공해엔진으로 개조 또는 교체(이하 “저공해조치”라 함)를 하지 않은 특정경유자동차의 운행을 제한할 수 있고, 이 경우 운행이 제한되는 자동차의 범위 및 지역은 시·도의 조례로 정할 수 있는데,
가. 수도권대기특별법 제28조의2에 따라 시·도의 조례로 특정경유자동차의 운행을 제한할 경우, 공동조례의 제정 등을 통해 운행이 제한되는 지역을 수도권대기특별법 제2조제2호의 “대기관리권역”으로 정할 수 있는지?
나. 수도권대기특별법 제25조제4항에 따른 저공해조치를 이행하지 않아 시·도의 조례로 운행이 제한된 특정경유자동차가 그 운행제한사항을 위반할 경우 시·도의 조례로 해당 위반자에 대해 과태료를 부과할 수 있는지?
<회 답>
가. 질의 가에 대하여
- 수도권대기특별법 제28조의2에 따라 시·도의 조례로 특정경유자동차의 운행을 제한할 경우, 공동조례의 제정 등을 통해 운행이 제한되는 지역을 수도권대기특별법 제2조제2호의 “대기관리권역”으로 정할 수는 없습니다.
나. 질의 나에 대하여
- 수도권대기특별법 제25조제4항에 따른 저공해조치를 이행하지 않아 시·도의 조례로 운행이 제한된 특정경유자동차가 그 운행제한사항을 위반할 경우 시·도의 조례로 해당 위반자에 대해 과태료를 부과할 수 있습니다.
[이 유]
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항(관계법령)
- 수도권대기특별법 제2조제1호에 따르면 “수도권지역”은 서울특별시·인천광역시 및 경기도를 의미하고, 같은 조제2호에 따르면 “대기관리권역”이란 수도권지역 중 대기오염이 심각하다고 인정되는 지역 또는 수도권지역 중 해당 지역에서 배출되는 대기오염물질이 수도권지역의 대기오염에 크게 영향을 미친다고 인정되는 지역 중에서 대통령령으로 정하는 지역을 의미하며, 같은 법 시행령 제2조 및 별표 1은 수도권의 도시지역을 대기관리권역으로 열거하고 있고, 같은 법 제4조제2항은 대기관리권역을 관할 구역으로 하는 지방자치단체에게 관할 구역의 사회적·환경적 특성을 고려하여 대기환경개선을 위한 세부시책을 수립·시행할 의무를 부과하고 있습니다.
- 그리고 수도권대기특별법 제25조에 따르면 환경부장관은 대기관리권역에 등록된 특정경유자동차에 대해 같은 법 제57조에 따른 운행차배출허용기준보다 강화된 배출허용기준을 환경부령으로 정할 수 있고, 특정경유자동차의 소유자는 특정경유자동차의 배출가스가 배출허용기준에 맞게 유지되도록 저공해조치를 하여야 하며, 서울특별시장등은 위의 특정경유자동차의 소유자에게 저공해조치의 성능을 유지하도록 시정을 명할 수 있습니다.
- 또한, 수도권대기특별법 제28조의2에 따르면 서울특별시장등은 대기환경개선을 위하여 필요하다고 인정하는 지역에 대하여 같은 법 제25조제4항에 따른 저공해조치를 하지 않은 해당 관할 구역에 등록된 특정경유자동차의 운행을 제한할 수 있고, 이 경우 운행이 제한되는 자동차의 범위 및 지역을 시·도의 조례로 정할 수 있습니다.
- 한편, 「지방자치법」 제22조 및 제27조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으나, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하고, 지방자치단체는 조례를 위반한 행위에 대하여 조례로써 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
- 지방자치단체의 사무란 「지방자치법」 제9조에 따라 “관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무”라 할 것이고, 관할 구역은 지방자치단체의 지배권이 미치는 범위를 의미하므로 조례의 효력은 해당 지방자치단체의 구역 안에 한하여 미치는 것이 원칙이나, 공공시설을 관계 지방자치단체의 동의를 얻어 그 지방자치단체의 구역 밖에 설치하는 경우(같은 법 제144조제3항)나 소관 사무의 일부를 다른 지방자치단체 또는 그 장에게 위탁하여 처리하게 하는 경우(같은 법 제151조), 그리고 지방자치단체의 장이 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 다른 지방자치단체의 구역에 있는 법인 또는 단체에 위탁하는 경우(같은 법 제104조제3항)에는 조례가 지방자치단체의 구역 밖에서도 효력을 가질 수 있습니다.
- 그런데 수도권대기특별법 제28조의2는 “운행이 제한되는 자동차의 범위 및 지역은 시·도의 조례로 정한다”라고만 하고 있어 그 문언상 사무의 위탁이 있다고 볼 수는 없고, 같은 법 제4조에 따르면 국가에는 수도권지역의 대기환경 개선을 위한 종합적인 시책의 수립·시행 의무가(제1항), 지방자치단체에는 “관할 구역”에 대한 세부적인 시책의 수립·시행 의무가 부여되어 있어(제2항) 같은 법상 지방자치단체의 사무범위는 “관할 구역”을 한도로 함을 알 수 있으며, 같은 법 제28조의2에 따르면 서울특별시장등이 저공해조치를 하지 않은 “해당 관할 구역에 등록된” 특정경유자동차의 운행을 제한할 수 있도록 규정한 것은 국회의 법안심사과정에서 경유자동차에 보조금을 지급하지 않는 지방자치단체에 등록된 경유자동차와의 형평을 고려하여 그 대상을 제한적으로 규정한 것이므로 이에 대한 해석은 문언대로 엄격하게 해야 하고, 또한 다른 규정에서도 명시적으로 해당 관할 구역이 아닌 대기관리권역에 대한 서울특별시장등의 운행제한조치의 권한을 규정한 바 없으므로, 수도권대기특별법 제28조의2에 근거해 제정되는 조례는 원칙대로 해당 지방자치단체의 관할 구역에 한정해 적용 되어야 하고, 해당 관할 구역이 아닌 대기관리권역에 대한 운행제한조치는 해당 지방자치단체의 소관 사무에 해당한다고 볼 수 없어 조례로 이를 규정할 수는 없습니다.
- 더욱이 수도권대기특별법 제28조의2는 “해당 시·도의 관할 구역에 등록된 특정경유자동차가 아닌 다른 시·도의 관할 구역에 특정등록된 경유자동차”에 적용될 수 없으므로, 운행제한지역을 “대기관리권역”으로 정한다 해도 다른 시·도의 관할 구역에 등록된 특정경유자동차의 운행을 제한할 수는 없고, 어느 한 시·도의 관할 구역에 등록되고 운행이 제한된 특정경유자동차가 다른 시·도의 관할 구역에서 운행되는 것은 그 특정경유자동차가 운행되는 그 다른 시·도의 대기에 관련된 문제이므로 해당 시·도에서 운행을 제한할 문제이지 특정경유자동차가 등록된 어느 한 시·도가 운행제한영역을 넓혀서 해결할 성격은 아니므로 운행제한지역을 “대기관리권역”으로 정한다 해도 운행제한의 실효성을 담보할 수 없습니다.
- 한편 공동조례를 통해 운행제한지역을 “대기관리권역”으로 정한다면 공동조례를 하기 전에는 하나의 지방자치단체의 관할 구역에 한정해 적용되던 조례가 공동조례를 통해 다른 지방자치단체의 관할 구역에도 적용되는 결과를 초래하므로 해당 지방자치단체 사무에 관하여 조례를 제정하게 하는 「지방자치법」 제22조 본문의 내용이나 취지에 어긋나 공동조례의 제정을 허용하는 명문의 규정이 없는 한 공동조례의 제정은 허용될 수 없습니다.
- 따라서 수도권대기특별법 제28조의2에 따라 시·도의 조례로 특정경유자동차의 운행을 제한할 경우, 공동조례의 제정 등을 통해 운행이 제한되는 지역을 수도권대기특별법 제2조제2호의 “대기관리권역”으로 정할 수는 없습니다.
다. 질의 나에 대하여
- 조례는 주민의 대표기관인 지방의회가 제정하는 법규인 점에서 지방자치단체의 자치법규이며 법률에 준하는 성질을 가지는바, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없고 포괄적인 것으로 족하다고 할 것이므로[헌법재판소 1995.4.20. 결정 92헌마264,279(병합)], 수도권대기특별법 제28조의2가 서울특별시장등에게 시·도의 조례로 운행제한조치를 하도록 위임하였다면, 이는 운행제한조치 자체만을 위임한 것이 아니라 운행제한조치 및 그 위반행위에 대한 처분조치까지 위임한 것이라 보아야 합니다.
- 설사 수도권대기특별법 제28조의2에 따른 운행제한조치를 기관위임사무로 보아 법문을 엄격히 해석한다 할지라도, 「지방자치법」 제27조에 따라 조례위반 행위자에게 과태료를 부과할 수 있으려면 우선 조례에 의한 의무부과가 전제되어야 할 것이고, 조례로 의무를 부과하기 위해서는 「지방자치법」 제22조에 따라 법률의 위임이 필요한바, ① 법률에서 과태료 부과원인이 되는 의무를 부과하면서 처벌조항만을 조례에 위임하였거나 ② 법률에서 의무부과를 조례로 위임한 경우에 한하여 과태료를 조례로 정할 수 있다고 할 것인데, 수도권대기특별법 제28조의2는 법률에서 서울특별시장등이 저공해조치를 하지 않은 특정경유자동차의 운행을 제한할 수 있다고 하면서, 구체적인 운행제한 의무는 해당 시·도의 조례에 위임하였으므로 이는 과태료 부과원인이 되는 의무의 부과를 조례에 위임한 경우에 해당하여 「지방자치법」 제27조에 따라 운행제한을 위반한 특정경 자동차의 소유자에게 시·도의 조례로 과태료를 부과할 수 있습니다.
- 따라서 수도권대기특별법 제25조제4항에 따른 저공해조치를 이행하지 않아 시·도의 조례로 운행이 제한된 특정경유자동차가 그 운행제한사항을 위반할 경우 같은 법에서 시·도의 조례로 운행을 제한할 수 있는 근거를 마련하였다면 그것으로 「지방자치법」 제22조 단서를 충족시키는 것이라 할 것이므로 「지방자치법」 제27조에 따라 조례로 과태료를 부과할 수 있습니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 08-0340, 2008.12.02.】