◆「폐기물관리법」 제27조제2항 등(재활용전문 폐기물처리업의 영업정지기간 중 영업행위) 관련
<질 의>
❍ 「폐기물관리법」 제25조에 의한 폐기물중간처리업(재활용 전문) 허가 및 「비료관리법」 제11조에 의한 비료생산업 등록 후 오니(汚泥) 등을 발효시켜 유기질 비료를 생산하는 자가 「폐기물관리법」 제27조제2항에 의한 영업정지처분을 받고, 영업정지처분 전에 발효가 완료되어 보관 중인 비료를 해당 영업정지기간 중에 포장하여 판매한 경우, 이러한 포장 및 판매는 「폐기물관리법」 제27조제1항제5호의 영업정지기간 중의 영업행위에 해당하는지?
<회 답>
❍ 「폐기물관리법」에 의한 폐기물중간처리업(재활용 전문) 허가를 받고 오니 등을 발효시켜 유기질 비료를 생산하는 자가 「폐기물관리법」 제27조제2항에 의한 영업정지처분을 받고, 영업정지처분 전에 발효가 완료되어 보관 중인 비료를 영업정지기간 중에 포장하여 판매한 경우, 이러한 포장 및 판매는 「폐기물관리법」 제27조제1항제5호의 영업정지기간 중의 영업행위에 해당되지는 않습니다.
[이 유]
❍ 「폐기물관리법」 제2조제1호에서 “폐기물”은 쓰레기, 연소재, 오니, 폐유, 폐산, 폐알칼리 및 동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질로 정의하고 있고, 같은 조제6호에서는 “처리”를 폐기물을 소각·중화·파쇄·고형화 등의 중간처리(제7호에 따른 재활용을 포함함. 이하 같음)와 매립하거나 해역으로 배출하는 등의 최종처리로 정의하고 있으며, 같은 조제7호에서는 “재활용”을 폐기물을 재사용·재생이용하거나 재사용·재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동 또는 환경부령으로 정하는 기준에 따라 폐기물로부터 「에너지기본법」 제2조제1호에 따른 에너지를 회수하는 활동으로 정의하고 있습니다.
❍ 「폐기물관리법」 제25조제1항에서는 폐기물을 수집·운반 또는 처리를 업(이하 “폐기물처리업”이라 함)으로 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물 외의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 시·도지사에게 제출하도록 하고 있으며, 같은 조제2항에서는 시·도지사는 제출된 폐기물 처리사업계획서에 대하여 계획서상의 시설·장비와 기술능력이 허가기준에 맞는지 여부, 폐기물처리시설의 설치·운영으로 상수원 등 주변 환경에 미치는 영향 등을 검토하여 적합여부를 통보하도록 하고 있으며, 같은 조제3항에서는 적정통보를 받은 자는 통보를 받은 날부터 2년 이내에 환경부령이 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 업종별로 시·도지사의 허가를 받도록 규정하고 있습니다.
❍ 또한 「폐기물관리법」 제25조제5항에서는 폐기물처리업의 업종을 폐기물 수집·운반업, 폐기물 중간처리업, 폐기물 최종처리업, 폐기물 종합처리업으로 구분하고, 각각의 영업 내용에 관하여 “폐기물 수집·운반업”은 폐기물을 수집하여 처리장소로 운반하는 영업으로, “폐기물 중간처리업”은 폐기물 중간처리시설을 갖추고 폐기물을 소각처리, 기계적 처리, 화학적 처리, 생물학적 처리, 그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처리 할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처리(생활폐기물을 재활용하는 경우는 제외함)하는 영업으로, “폐기물 최종처리업”은 폐기물 최종처리시설을 갖추고 폐기물을 매립 등의 방법으로 최종처리하는 영업으로, “폐기물 종합처리업”은 폐기물처리시설을 갖추고 폐기물의 중간처리와 최종처리를 함께 하는 영업으로 각각 규정하고 있습니다.
❍ 한편, 「폐기물관리법」 제27조제1항에서는 폐기물처리업자에 대하여 허가를 취소하여야 하는 사유를 정하면서 제5호에서 영업정지기간 중에 영업행위를 한 경우를 필요적 취소사유로 규정하고 있으며, 같은 조제2항에서는 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있는 사유로서 폐기물의 수집·운반·보관·처리 기준 및 방법을 지키지 않은 경우, 폐기물처리업자의 준수사항을 위반한 경우 등을 정하고 있습니다.
❍ 「폐기물관리법」은 폐기물을 적정하게 처리하여 환경을 보호하는데 그 입법취지가 있다고 할 것이고(제1조), 「폐기물관리법」 상의 폐기물의 중간처리로서의 “재활용”의 개념 또한 폐기물을 재사용·재생이용하거나 재사용·재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동으로 규정되어 있으며, 「폐기물관리법」 상의 폐기물처리업의 한 유형으로서의 폐기물 중간처리업 또한 폐기물 중간처리시설을 갖추고 안전하게 중간처리하는 영업으로 규정하고 있는바, 「폐기물관리법」에서는 재활용전문의 중간처리업에 대하여 폐기물을 적정하게 처리하여 재활용품을 만드는 등 재활용을 하는 것까지를 규율대상으로 할 뿐이지, 이미 생산된 재활용품을 판매하거나 그 판매를 위하여 필요한 포장을 하는 것까지를 규율하고 있다고 보기 어렵습니다. 즉, 이 사안의 중간처리업의 경우 발효 등을 통하여 재활용 즉, 비료를 생산하는 것까지를 「폐기물관리법」 상 영업의 내용으로 하고 있다고 할 것입니다.
❍ 위 「폐기물관리법」 제25조제3항의 위임에 따라 폐기물처리업의 시설·장비·기술능력의 기준을 정하고 있는 같은 법 시행규칙 별표 7 제2호가목4)에서도 재활용 전문의 폐기물 중간처리업의 시설·장비·기술능력에 대하여 재활용을 하는 데에 필요한 폐기물 보관시설, 중간처리시설, 폐기물 수집·운반차량 및 폐기물처리산업기사 등을 규정하고 있을 뿐, 생산된 재활용품의 포장 및 판매와 관련한 시설 등의 기준은 규정하고 있지 않은바, 이를 통하여 볼 때에도 폐기물관리법령에서 규율하고 있는 재활용 전문 폐기물 중간처리업의 영업 내용에는 폐기물의 처리로서의 재활용품의 생산까지 포함되어 있을 뿐, 생산된 재활용품의 판매 및 판매를 위한 포장이 포함되어 있다고 보기 어렵습니다.
❍ 반면, 비료의 품질보전 및 생산과 유통에 관하여 규율하고 있는 「비료관리법」 제2조제6호에서는 “비료생산업자”를 비료를 생산하여 판매하거나 무상으로 유통 또는 공급하는 자로서 같은 법 제11조에 따라 등록한 자로 정의하고, 같은 법 제11조에서는 비료를 생산하여 판매하거나 무상으로 유통·공급하는 것을 업으로 하고자 하는 자(「폐기물관리법」에 의한 폐기물을 비료로 재생처리하여 판매, 무상공급하는 자를 포함함)는 시장·군수·구청장에게 등록하도록 하면서, 같은 법 시행령 제12조제1항 및 별표 2에서는 비료생산업의 등록기준으로서, 포장하여 판매하는 경우 검량포장장치를 갖추도록 규정하고 있고, 같은 법 제20조제1항 각 호에서는 비료생산업자의 등록취소 또는 영업정지의 사유를 정하고 있는데, 허위 그 밖의 부정한 방법으로 등록한 경우, 등록기준에 미달한 경우나 비료의 성분과 관련하여 법령이 정한 기준을 위반하는 경우 등을 그 영업정지의 사유로 정하고 있습니다.
❍ 비료의 품질을 보전하고 비료의 원활한 수급과 가격안정을 목적으로 하는 「비료관리법」(제1조)과 폐기물의 적정한 처리를 통한 환경보전을 목적으로 하는 「폐기물관리법」(제1조)은 각각 그 입법목적과 보호법익이 다르므로, 각 법상의 영업허가 및 등록제도는 별개의 것으로 그 영업의 범위도 각 법에서 규정하는 바에 따라 각각 정해진다고 할 것이고, 두 법의 영업행위에 모두 해당되는 사업자의 경우 두 법상의 영업 관련 규정을 각각 적용받으며, 각 법상의 영업정지 사유에 해당하는 경우 각 법에 의한 영업의 정지를 명하는 처분을 받게 된다고 할 것인데, 「비료관리법」에 의한 비료생산업자가 같은 법 제20조제1항의 영업정지 사유에 해당되어 영업정지 처분을 받게 된다면, 그에 따라 「비료관리법」 상의 비료생산업의 영업내용에 포함되는 비료의 포장 및 판매행위를 할 수 없다고 할 것이나, 「폐기물관리법」 제27조제2항의 폐기물처리업 영업정지의 사유에 해당하여 영업정지 처분을 받았다면, 「폐기물관리법」 상의 폐기물중간처리업의 영업이 정지될 뿐이므로 이 경우 폐기물중간처리업의 영업 내용에 포함된다고 보기 어려운 비료의 포장, 판매행위가 금지된다고 볼 수는 없습니다.
❍ 폐기물 중간처리업의 영업정지처분은 수익적 처분으로서의 폐기물처리업 허가를 받은 자가 해당 영업을 영위함에 있어 폐기물처리법령을 위반하거나 그 법령에서 정하는 의무를 이행하지 않은 경우 일정기간 그 영업을 영위하기 못하도록 하는 제재처분으로서, 이러한 침익적 행정처분의 효과에 대하여는 엄격하게 해석하여야 할 것인데, 「폐기물관리법」의 법령 문언상의 폐기물 중간처리업(재활용 전문)의 영업의 범위를 넘어 생산된 재활용품의 포장, 판매까지를 「폐기물관리법」 상의 영업정지 대상 영업으로 확대하여 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
❍ 따라서 「폐기물관리법」에 의한 폐기물중간처리업(재활용 전문) 허가를 받고 오니 등을 발효시켜 유기질 비료를 생산하는 자가 「폐기물관리법」 제27조제2항에 의한 영업정지처분을 받고, 영업정지처분 전에 발효가 완료되어 보관중인 비료를 영업정지기간 중에 포장하여 판매한 경우, 이러한 포장 및 판매는 「폐기물관리법」 제27조제1항제5호의 영업정지기간 중의 영업행위에 해당되지는 않습니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 08-0331, 2008.11.19.】