<질의요지>
「농지법」 제32조제1항 본문에서는 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다고 규정하면서, 같은 항 단서에서 대통령령으로 정하는 농수산물[농산물·임산물·축산물·수산물을 말하며, 이하 같음(「농지법」 제32조제1항제1호 참조).]의 가공·처리 시설의 설치(제1호) 등 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제29조제2항제1호에서는 일정한 요건(「농지법 시행령」 제29조제2항제1호 각 목의 요건을 말함)을 모두 갖춘 농수산물의 가공·처리시설(「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 별표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설을 말하며, 그 시설에서 생산된 제품을 판매하는 시설을 포함한다)을 규정하고 있는 한편,
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 함) 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제2조제2항제2호에서는 제조업을 하는 경우 종업원의 복지후생을 위하여 해당 공장부지 안에 설치하는 부대시설로서 산업통상자원부령으로 정하는 것을 공장의 범위에 포함되는 것으로 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제2조제6호의2에서는 부대시설 중 하나로 “기숙사”를 규정하고 있는바,
농업진흥구역에서 공장[농수산물의 가공·처리시설이 ① 「건축법 시행령」 별표 1 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설인 경우로서, ② 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따른 공장설립승인(제13조제1항), 공장설립완료신고(제15조제1항), 공장등록대장에 등록(제16조제1항)한 공장인 경우를 전제함(「농지법 시행령」 제29조제2항제1호 각 목 외의 부분 및 법제처 2014.3.25. 회신 14-0048 해석례 참조).]인 농수산물의 가공·처리시설의 부지 안에 종업원을 위하여 사용하는 용도로 해당 농수산물의 가공·처리시설과 별도의 건축물인 기숙사(「건축법 시행령」 별표 1 제2호라목에 따른 기숙사를 말하며, 같은 목 2)에 따른 “임대형기숙사”가 아닌 것을 전제함.)(이하 “이 사안의 기숙사”라 함)를 설치할 수 있는지?
<회 답>
농업진흥구역에서 이 사안의 기숙사를 설치할 수 없습니다.
<이 유>
먼저 농업진흥구역에 설치할 수 있는 농수산물의 가공·처리시설에 대해 규정하고 있는 「농지법 시행령」 제29조제2항제1호의 문언을 살펴보면, 같은 호 각 목 외의 부분에서는 농수산물의 가공·처리시설을 「건축법 시행령」 별표 1 제17호에 따른 “공장”에 해당하는 시설로 규정하고 있고, 같은 표 제17호에서는 “공장”을 물품의 제조·가공 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 ‘다른 시설 등(제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차 관련 시설, 자원순환 관련 시설 등을 말함)으로 따로 분류되지 아니한 것’으로 규정하고 있는데, 같은 표 제2호라목에서는 공동주택인 ‘기숙사’를 별도로 분류하여 규정하고 있는바, 건축법령상 기숙사는 「건축법 시행령」 별표 1 제17호에 따른 공장에 해당하지 않으므로, 이 사안의 기숙사는 「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에 따라 농업진흥구역에 설치할 수 없다고 할 것입니다.
그리고 「농지법」 제32조제1항 본문에서는 농업진흥구역에서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없도록 하면서, 같은 항 단서에서 예외적으로 대통령령으로 정하는 농수산물의 가공·처리 시설의 설치(제1호) 등이 가능하도록 규정하고 있는데, 이처럼 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 그 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것이므로(대법원 2020.5.28. 선고 2017두73693 판결례 참조), 「농지법」 제32조제1항 각 호 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제29조제2항부터 제7항까지에 따라 농업진흥구역에서 예외적으로 허용되는 토지이용행위는 한정적·열거적인 것으로 보아야 할 것인바(법제처 2022.8.19. 회신 22-0461 해석례 참조), 같은 법 시행령 제29조제2항제1호에 따라 농업진흥구역에서는 대통령령으로 정하는 농수산물의 가공·처리시설의 설치를 예외적으로 허용하면서 해당 시설에 포함되어 함께 건축할 수 있는 시설로 그 시설에서 생산된 제품을 ‘판매하는 시설’만을 규정하고 있고, 종업원의 복지후생을 위한 기숙사 시설은 별도로 규정하고 있지 않으므로, 이 사안의 기숙사는 농업진흥구역에서 설치할 수 없는 것으로 해석하는 것이 법령의 규정 체계 및 취지에 부합하는 해석입니다.
한편 산업집적법 제2조제1호, 같은 법 시행령 제2조제2항제2호 및 같은 법 시행규칙 제2조제6호의2에 따라 공장부지 안에 설치하는 부대시설인 기숙사는 공장의 범위에 포함되는 것으로 규정하고 있으므로, 농업진흥구역에서도 공장의 부대시설로서 기숙사를 설치할 수 있다는 의견이 있으나, 「건축법」은 건축물의 안전·기능·환경 및 미관 향상 등을 목적으로 하고 있고, 산업집적법은 산업 집적의 활성화 및 공장의 원활한 설립 지원 등을 목적으로 하고 있어 각각 입법목적·취지 및 규율대상 등을 달리하는 법률로써(법제처 2013.1.28. 회신 12-0689 해석례 참조), 산업집적법령상 농수산물의 가공·처리시설인 공장의 부지 안에 설치하는 기숙사가 공장의 부대시설로서 공장의 범위에 포함된다고 하더라도, 건축법령상 기숙사는 「건축법 시행령」 별표 1 제17호에 따른 공장과는 별개의 용도인 건축물이므로, 「농지법」 제32조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제2항제1호에 따라 이 사안의 기숙사는 농업진흥구역에 설치할 수 없다고 보아야 할 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 농업진흥구역에서 이 사안의 기숙사를 설치할 수 없습니다.
【법제처 24-0314, 2024.06.11.】