<질의요지>
「감사원법」 제43조제1항에서는 감사원의 감사를 받는 자의 직무에 관한 처분이나 그 밖에 감사원규칙으로 정하는 행위(이하 “처분등”이라 함)에 관하여 이해관계가 있는 자(이하 “이해관계인”이라 함)는 감사원에 그 심사의 청구(이하 “심사청구”라 함)를 할 수 있다고 규정하고 있고, 이러한 심사청구의 심리와 처리에 필요한 사항을 정하고 있는 「감사원심사규칙」 제4조제1항에서는 청구인(「감사원법」 제43조제1항에 따른 심사청구의 청구인을 말하며, 이하 같음.)은 청구인의 배우자, 직계존·비속 또는 형제·자매(제1호), 청구인인 법인의 임원 또는 직원(제2호), 다른 법률의 규정에 의하여 이의신청, 심판청구 등 불복에 관한 신청을 대리할 수 있는 자(제3호)를 대리인으로 선임할 수 있다고 규정하고 있는바,
이해관계인이 행정기관의 처분등에 불복하여 감사원에 심사청구를 하는 경우(청구인이 행정기관의 처분등에 불복하여 해당 처분등의 취소 또는 변경을 요청하는 취지로 감사원에 심사청구를 하는 경우로 논의를 한정함.), 행정사(「행정사법」 제4조 및 같은 법 시행령 제3조제1호에 따른 일반행정사를 말하며, 이하 같음.)가 「감사원심사규칙」 제4조제1항제3호에 따라 이해관계인의 심사청구를 대리할 수 있는지?
<회 답>
이 사안의 경우, 행정사는 「감사원심사규칙」 제4조제1항제3호에 따라 이해관계인의 심사청구를 대리할 수 없습니다.
<이 유>
「행정사법」 제2조제1항제5호에서는 행정사는 다른 사람의 위임을 받아 수행할 수 있는 업무의 하나로 “인가·허가 및 면허 등을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청·청구 및 신고 등의 대리(代理)” 업무를 규정하고 있고, 같은 조제2항의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제2조제5호에서는 같은 법 제2조제1항제5호에 따라 행정사가 수행할 수 있는 대리 업무의 내용과 범위를 ‘다른 사람의 위임을 받아 인가·허가·면허 및 승인의 신청·청구 등 행정기관의 일정한 행위를 요구하거나 신고하는 일을 대리하는 일’로 구체화하고 있는바, 행정사가 심사청구에 관하여 「감사원심사규칙」 제4조제1항제3호에 따른 “다른 법률의 규정에 의하여 이의신청, 심판청구 등 불복에 관한 신청을 대리할 수 있는 자”로서 심사청구를 대리할 수 있으려면 「감사원법」 제43조제1항에 따라 이해관계인이 행정기관의 처분등에 관하여 감사원에 심사청구를 하는 것이 「행정사법」 제2조제1항제5호의 ‘인가·허가 및 면허 등을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청·청구 및 신고 등(이하 “인허가신청등”이라 함)’에 해당해야 할 것입니다.
이와 관련하여 「행정사법 시행령」 제2조에서는 행정사 업무의 구체적인 내용과 범위를 정하면서, 같은 조제1호가목에서는 같은 법 제2조제1항제1호의 “행정기관에 제출하는 서류의 작성” 사무의 범위에 ‘행정기관에 제출하는 이의신청에 관한 서류의 작성’을 별도로 명시하여 포함하고 있는 것에 반해, 같은 영 제2조제5호에서는 같은 법 제2조제1항제5호의 “인가·허가 및 면허 등을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청·청구 및 신고 등의 대리” 사무의 범위를 “인가·허가·면허 및 승인의 신청·청구 등 행정기관에 일정한 행위를 요구하거나 신고하는 일을 대리하는 일”로 규정하고 있을 뿐, 감사원에 제기하는 심사청구를 비롯한 이의신청, 심판청구 등 행정기관의 처분등의 불복에 관한 신청·청구를 행정사가 대리할 수 있는 행위에 명시적으로 포함하고 있지 않습니다.
그리고 「감사원법」 제43조제1항에서는 감사원의 감사를 받는 자의 직무에 관한 처분이나 그 밖에 감사원규칙으로 정하는 행위에 관하여 이해관계가 있는 자는 감사원에 그 심사의 청구를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제45조·제46조 및 「감사원심사규칙」에서는 감사원은 심사청구의 대상인 처분등보다 청구인에게 불이익한 결정을 하지 못하도록 하는 등(「감사원심사규칙」 제12조제1항에서는 감사원은 청구인이 주장하는 사항에 대해서 심리(본문)하나, 필요하다고 인정할 때에는 청구인이 주장하지 아니한 사실에 대해서도 심리할 수 있다(단서)고 규정하고 있고, 감사원은 심사청구의 대상인 처분 기타 행위 외의 사항에 대해서는 결정할 수 없으며, 그 처분 기타 행위보다 청구인에게 불이익한 결정을 하지 못한다고 규정하고 있는 등 통상적인 불복절차의 심리·결정 구조를 두고 있음. ) 심사청구의 심리 및 결정에 대하여 규정하고 있으며, 같은 법 제47조에서는 관계기관의 장은 같은 법 제46조에 따른 시정이나 그 밖에 필요한 조치를 요구하는 심사결정의 통지를 받으면 그 결정에 따른 조치를 해야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 심사청구는 심사청구의 원인이 되는 행정기관의 처분등으로 인하여 침해된 이해관계인의 권익을 구제하고, 행정의 적법성을 확보(특히 국세의 경우 소송전심절차로서 국세청 심사청구, 조세심판원 심판청구, 감사원 심사청구 중 하나를 선택하여 이를 거쳐야만 행정소송을 제기할 수 있도록 하고 있음(「국세기본법」 제56조제2항 및 제4항))하고자 하는 일종의 불복절차에 해당(헌법재판소 1996.12.26. 선고 95헌마257 결정례 등 참조 )한다고 볼 수 있고, ‘인허가신청등’은 행정기관에 인·허가 등의 행정처분을 요구하기 위한 목적으로 민원인이 그 발단이 되는 신청·청구 등의 행위를 하는 것으로 이러한 민원인의 행위가 행정기관의 인·허가 등을 받기 위한 직접적인 계기가 되는 반면, 감사원에 대한 심사청구는 행정기관의 처분등에 대한 이의 또는 불복이 그 심사청구의 계기가 되는 것(법제처 2007.12.7. 회신 07-0367 해석례 참조)으로서, 청구인은 심사청구에 대한 감사원의 인용결정을 매개하여 간접적으로 청구인 자신의 권익을 구제받을 수 있다는 점에서, 이해관계인이 행정기관의 처분등에 불복하여 감사원에 심사청구를 하는 것은 「행정사법」 제2조제1항제5호에 따른 ‘인허가신청등’에 해당된다고 보기는 어렵습니다.
또한 행정사 제도는 일반적인 행정지식만으로 수행할 수 있는 기본적인 ‘행정절차’에 관한 사무를 분야별 전문자격자에게 맡기지 않고도 저렴한 비용으로 해당 서비스를 이용할 수 있도록 별도의 자격 제도를 마련한 것(법제처 2015.10.23. 회신 15-0443 해석례 참조)인데, 이러한 행정절차에 관한 공통적인 사항을 규율하고 있는 「행정절차법」 제3조제1항에서는 처분·신고·확약·위반사실의 공표, 행정계획, 행정상 입법예고, 행정예고 및 행정지도의 절차에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하면서도, 같은 조제2항제8호에서는 “심사청구, 해양안전심판, 조세심판, 특허심판, 행정심판, 그 밖의 불복절차에 따른 사항”을 같은 법의 적용 대상에서 제외하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 기본적인 행정절차 사무를 처리하기 위해 자격을 부여받은 행정사가 대리할 수 있는 업무 범위인 ‘인허가신청등’에는 「행정절차법」의 적용이 배제되는 절차로서 행정기관의 처분등에 대한 불복절차 중 하나인 ‘심사청구’는 원칙적으로 포함되지 않는다고 보는 것이 타당합니다.
아울러 「변호사법」 제109조제1호나목에서는 ‘행정심판 또는 심사의 청구나 이의신청, 그 밖에 행정기관에 대한 불복신청 사건에 관한 대리’를 변호사의 업무로, 「세무사법」 제2조제1호에서는 ‘조세에 관한 신고·신청·청구(과세전적부심사청구, 이의신청, 심사청구 및 심판청구를 포함한다) 등의 대리’를 세무사의 업무로 규정하고 있고, 각 자격사에 해당하지 않는 자가 해당 업무를 수행한 경우 처벌하도록 규정하고 있는바(「변호사법」 제109조제1호나목 및 「세무사법」 제22조제1항제1호 참조), 이처럼 「세무사법」 등 다른 자격사에 관한 법률에서는 해당 자격사의 업무 범위에 심사청구의 대리 업무를 할 수 있음을 명시적으로 규정하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 행정사는 「감사원심사규칙」 제4조제1항제3호에 따라 이해관계인의 심사청구를 대리할 수 없습니다.
【법제처 23-0439, 2023.10.24.】