<질의요지>
「도시개발법」 제4조제4항 전단에서는 지정권자(「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자를 말하며, 이하 같음.)는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있는 한편,
「도시개발법」 제11조제5항 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제23조제1항에서는 도시개발구역의 지정을 제안하려는 자(이하 “도시개발구역 지정제안자”라 함)는 국토교통부령으로 정하는 도시개발구역지정제안서를 국토교통부장관 등에게 제출하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제15조제1호에서는 도시개발구역지정제안서에 첨부할 서류로 같은 법 제4조제4항에 따른 토지 소유자의 동의에 관한 서류(환지 방식이 적용되는 지역만 해당함. 「도시개발법 시행규칙」 제5조제2호 참조)(이하 “동의서”라 함)와 같은 법 제5조제1항에 따른 개발계획의 내용에 관한 서류(이하 “개발계획안”이라 함) 등을 규정하고 있는바,
도시개발구역 지정제안자가 환지 방식으로 시행하는 도시개발구역의 지정을 제안할 때 개발계획안과 동의서를 제출한 후, 「도시개발법」 제8조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의(이하 “관계기관 협의”라 함) 및 도시계획위원회(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회 또는 같은 법 제113조에 따른 시·도도시계획위원회나 대도시에 두는 대도시도시계획위원회를 말하며, 이하 같음.) 심의 결과에 따라 그 개발계획안의 내용이 수정되어 개발계획이 수립된 경우(「도시개발법」 제4조제4항 후단에 따른 ‘대통령령으로 정하는 경미한 사항’ 외의 사항이 수정된 경우를 전제함.), 종전에 제출된 동의서가 개발계획에 대해서도 유효하여 도시개발구역 지정제안자는 동의서를 다시 받지 않아도 되는지?
<회 답>
이 사안의 경우, 종전에 제출된 동의서는 개발계획에 대하여 유효하지 않으므로 도시개발구역 지정제안자는 동의서를 다시 받아야 합니다.
<이 유>
「도시개발법」에서는 제4조제4항 본문으로 지정권자는 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 일정비율 이상 토지 소유자의 동의를 받도록 규정하면서, 같은 항 단서로 환지 방식으로 시행하기 위해 개발계획을 변경[대통령령으로 정하는 경미한 사항(이하 “경미한 사항”이라 함)의 변경은 제외한다]하려는 경우에 또한 같다고 규정하여 ‘개발계획이 수립된 이후 종전의 개발계획을 변경’하려는 경우와 관련한 규정을 두고 있으나, 환지 방식의 개발계획을 수립하는 과정에서 관계기관 협의 및 도시계획위원회의 심의 결과에 따라 도시개발구역 지정제안자가 제출한 개발계획안이 수정되어 개발계획이 수립된 경우에 토지 소유자의 동의서를 다시 받아야 하는지에 대해서는 명시적으로 규정하고 있지 않은바, 이에 대해서는 환지 방식으로 시행하는 도시개발사업의 성격, 입법취지 및 다른 조문과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 합니다.
먼저 「도시개발법」 제4조제4항에서는 토지 소유자의 동의를 받아야 하는 경우를 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하거나 환지 방식으로 시행하기 위해 개발계획을 변경하려는 경우로 규정하고 있는데, 이는 환지 방식의 도시개발사업은 사업의 시행으로 새로 조성된 대지에 사업 시행 전에 존재하던 기존 토지 소유자의 권리를 이전하는 방식의 사업(헌법재판소 2012.8.23. 선고 전원재판부 2010헌바471 결정례 참조)으로, 시행자가 도시개발사업에 필요한 토지등(토지·건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리를 말하며, 이하 같음.)에 대한 수용 또는 사용 권한이 없어 안정적인 사업 추진을 위해서는 사업의 추진 여부뿐만 아니라, 토지이용계획(같은 법 제5조제1항제7호), 도로 등 기반시설의 설치계획(같은 항제11호) 등 사업의 구체적 내용에 대해서도 도시개발구역 지정 전에 일정비율 이상 토지 소유자의 동의를 확보할 필요성이 있다는 점을 고려한 것(대법원 2015.12.23. 선고 2013두8806 판결례 참조)인바, 그렇다면 「도시개발법」 제4조에 따른 토지 소유자의 동의 대상인 개발계획은 도시개발사업에 직접 적용될 사항을 내용으로 하는 최종적·구체적인 개발계획을 의미한다고 보아야 합니다.
그런데 개발계획은 처음부터 그 내용을 확정짓기 곤란하고 공람이나 공청회 등을 통한 주민 등의 의견청취 과정(「도시개발법」 제7조), 관계 행정기관의 장과의 협의 및 도시계획위원회의 심의 과정(같은 법 제8조제1항) 등에서 단계적·발전적으로 형성되어 개발계획 수립의 ‘고시’에 의해 비로소 확정(같은 법 제9조제1항)된다는 점에 비추어 보면, 이러한 단계를 거쳐 개발계획이 확정되기 전에 도시개발구역 지정제안자의 개발계획안에 대하여 토지 소유자가 동의를 했다고 하더라도, 이는 추후에 확정되는 개발계획이 동의 대상인 지정제안자의 개발계획안과 중요사항에 있어서는 내용적으로 차이가 없을 것을 전제한 것으로 보아야 하고, 관계기관 협의 및 도시계획위원회 심의 결과에 따라 그 개발계획안의 중요사항이 수정되어 개발계획이 수립되는 경우라면 토지 소유자의 종전 동의는 개발계획안에 대한 동의에 불과할 뿐, 같은 법 제9조제1항에 따라 수립되어 고시되는 개발계획에 대한 동의까지 있었던 것으로 보기는 어렵습니다(대법원 2008.1.10. 선고 2007두11979 판결례 참조).
또한 비록 「도시개발법」 제4조제7항 및 같은 법 시행령 제6조제6항의 위임에 따라 환지 방식 도시개발계획에 대한 동의서의 서식을 정하고 있는 같은 법 시행규칙 별지 제5호서식에서 동의자는 ‘위 내용(개발계획 수립 과정에서 관계기관 협의 및 도시계획위원회의 심의 결과 등에 따라 개발계획이 변경되는 경우를 포함함)에 동의합니다’라고 규정하고 있으나, 동의서에서 동의한 사항이 변경되는 경우에는 사회통념상 종전 동의서의 동의사항과의 동일성이 인정되거나 동의자가 변경사항에도 동의하였을 것으로 일반적으로 예상되는 경우에 종전 동의서에 대한 동의가 변경된 동의사항에 대해서도 유효하다고 보아야 한다는 점(대법원 2014.3.13. 선고 2012두14095 판결례 참조)에 비추어 보면, 「도시개발법 시행규칙」 별지 제5호서식의 문언은 관계기관 협의 및 도시계획위원회의 심의 결과에 따라 개발계획안이 수정되는 모든 경우에 대한 포괄적 동의 의사가 의제되도록 하려는 것이 아니라 그 수정사항이 일반적으로 예상할 수 있는 정도이거나, 대다수의 토지 소유자 이익에 반하지 않는 정도인 경우 즉, 「도시개발법」 제4조제4항 후단에 따른 경미한 사항이 수정되는 경우로 한정하여 동의서 징구 절차 반복에 따른 시간 및 비용의 소요를 줄이기 위하여 종전 동의서의 효력을 인정하려는 취지라고 보아야 할 것입니다.
그런데 「환경영향평가법」 제9조에 따른 전략환경영향평가에 대한 협의 등 「도시개발법」 제8조제1항에 따라 개발계획 수립 전에 거쳐야 하는 관계기관 협의 결과에 따라 도시개발사업이 시행될 구역 면적, 사업비 등이 수정될 가능성이 있고, 도시개발사업이 시행될 구역 내 도로의 확보 및 위치 등 기반시설의 적정성 등에 대한 도시계획위원회의 심의 결과에 따라 토지 소유자의 토지 면적 중 일부가 환지 방식을 적용하는 지역의 면적에서 제외되거나 추가로 편입될 수 있다는 점에 비추어 보면, 같은 법 제8조제1항 본문에 따른 관계기관 협의 및 도시계획위원회 심의 결과에 따라 경미한 사항 외의 사항이 수정되어 개발계획이 수립된 경우 개발계획과 그 수정 전에 토지 소유자가 동의한 개발계획안은 중요사항의 차이로 인하여 내용적으로 동일하다고 보기 어렵고, 이러한 수정 사항이 동의를 받을 당시 개발계획안의 내용에 반영되어 있었다면 토지 소유자가 해당 도시개발사업의 추진 및 개발계획안에 동의하였을 것이라고 일반적으로 예상할 수도 없으므로, 이러한 경우까지 개발계획안에 대한 동의의 효력이 개발계획까지 미친다고 보기는 어렵습니다(대법원 2014.3.13. 선고 2012두14095 판결례 참조).
나아가 「도시개발법」에서는 개발계획의 수립에 대하여 지정권자에게 비교적 광범위한 재량권을 부여하고 있어 행정소송 등 사후적인 통제방법을 통해 개발계획을 실효적으로 통제하기 어려우므로, 이해관계인이 사전적인 통제방법을 통하여 개발계획 입안 과정에 참여하는 것이 매우 중요한데(헌법재판소 2012.8.23. 결정 전원재판부 2010헌바471 결정례 참조), 「도시개발법 시행령」 제25조제1항제3호 및 같은 조제3항의 위임에 따라 마련된 「도시개발업무지침」(국토교통부훈령 제1531호) 제6장 1-6-5에서는 토지 소유자가 도시개발구역 지정제안자의 도시개발구역 지정제안 전에 동의를 철회한 경우만 동의자 수에서 제외하도록 규정하고 있고, 도시개발법령에서는 개발계획 수립 이후 단계인 실시계획 작성 단계에서는 그 요건으로 토지 소유자의 동의를 규정하고 있지 않으며(「도시개발법」 제17조 등 참조), 「도시개발법」 제30조제2항에서는 토지 소유자의 신청이나 동의가 없더라도 토지의 환지를 정할 수 있도록 규정하는 등 개발계획에 대한 토지 소유자 동의 절차를 통하지 않고서는 개발계획이나 도시개발사업에 토지 소유자의 의사를 반영하기 어렵다는 점에 비추어 보면, 개발계획 수립 과정에서 관계기관 협의 및 도시계획위원회 심의 결과에 따라 개발계획안의 내용 중 경미한 사항 외의 사항이 수정되어 개발계획이 수립된 경우에 토지 소유자의 동의를 다시 받지 않아도 된다고 보는 것은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 종전에 제출된 동의서는 개발계획에 대하여 유효하지 않으므로 도시개발구역 지정제안자는 동의서를 다시 받아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
「도시개발법」 제8조제1항에 따라 개발계획안이 수정되는 경우에 기존 동의서의 효력과 동의서를 다시 받아 제출해야 하는지 등을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 23-0171, 2023.05.22.】