<질의요지>
「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제23조제3항 본문에서는 재건축사업(도시정비법 제2조제2호다목에 따른 재건축사업을 말하며, 이하 같음.)은 정비구역(도시정비법 제2조제1호에 따른 정비구역을 말하며, 이하 같음.)에서 같은 법 제74조에 따라 인가받은 관리처분계획에 따라 주택, 부대시설, 복리시설 및 오피스텔을 건설하여 공급하는 방법으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조에 따른 관리처분계획(이하 “관리처분계획”이라 함)의 수립기준을 규정하고 있는 같은 법 제76조제1항에서는 제6호에서 주택 공급에 관하여 ‘1세대 또는 1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우는 1주택만 공급한다’고 규정하고 있으나,
도시정비법 제76조제1항제7호마목에서는 ‘같은 항제6호에도 불구하고 과밀억제권역(「수도권정비계획법」 제6조제1항제1호에 따른 과밀억제권역을 말하며, 이하 같음.)에 위치한 재건축사업의 경우에는 토지등소유자(도시정비법 제2조제9호에 따른 토지등소유자를 말하며, 이하 같음.)가 소유한 주택수의 범위에서 3주택까지 공급할 수 있다’고 규정하면서도(본문), ‘투기과열지구(「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구를 말하며, 이하 같음.) 또는 조정대상지역(「주택법」 제63조의2제1항에 따른 조정대상지역을 말하며, 이하 같음.)에서 최초 사업시행계획인가를 신청하는 재건축사업의 경우에는 그러하지 아니하다’고 규정(단서)하고 있는바,
과밀억제권역에 위치한 정비구역에서 재건축사업을 시행하는 경우로서 해당 재건축사업의 최초 사업시행계획인가가 정비구역에 대한 투기과열지구 또는 조정대상지역 지정 이후 신청되었으나, 관리처분계획인가 신청 전에 그 투기과열지구·조정대상지역 지정이 해제된 경우, 해당 재건축사업의 주택 공급에 관한 관리처분계획은 토지등소유자에게 소유한 주택수의 범위에서 3주택까지 공급할 수 있도록 하는 도시정비법 제76조제1항제7호마목 본문의 수립기준에 따라야 하는지, 아니면 하나의 주택만을 공급하도록 하는 같은 목 단서와 같은 항제6호의 수립기준에 따라야 하는지(정비구역이 관리처분계획인가 전에 다시 투기과열지구·조정대상지역으로 지정되지 않은 경우를 전제함.)?
<회 답>
이 사안의 경우, 해당 재건축사업의 주택 공급에 관한 관리처분계획은 토지등소유자에게 소유한 주택 수만큼 주택을 공급할 수 있도록 하는 도시정비법 제76조제1항제7호마목 본문의 수립기준에 따라야 합니다.
<이 유>
도시정비법 제74조제1항에서는 사업시행자(도시정비법 제2조제8호에 따른 사업시행자를 말하며, 이하 같음.)가 관리처분계획을 수립하여 시장·군수등의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있는데, 관리처분계획이 정비사업 시행 결과 조성되는 대지 또는 건축물의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용 분담에 관한 사항 등을 정하는 구속적 행정계획으로서 “독립적인 행정처분”(대법원 2022.7.14. 선고 2022다206391 판결례 참조)에 해당한다는 점에 비추어 보면, 관리처분계획의 인가는 당사자의 행위에 대한 효력을 보충하여 법률상의 효력을 완성하여 주는 행정행위에 해당하므로(법제처 법령입안·심사기준(2022) p.141 참조), 관리처분계획이 효력을 가지려면 유효한 인가가 있어야 하고, 같은 법 제76조제1항에 따른 관리처분계획의 수립기준은 사업시행자가 관리처분계획을 수립할 때 따라야 할 기준이 될 뿐만 아니라, 시장·군수등이 관리처분계획 인가 여부를 결정하는 기준에도 해당한다고 보는 것이 타당합니다.
그리고 도시정비법 제75조제1항에서는 “관리처분계획인가의 조정시기는 인가를 신청한 날부터 1년을 넘을 수 없다”고 규정하여 관리처분계획인가에 신청이 필요함을 전제하고 있는데, 「행정기본법」 제14조제2항에서는 당사자의 신청에 따른 처분은 법령등에 특별한 규정이 있거나 처분 당시의 법령등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 처분 당시의 법령과 기준에 따라야 한다고 규정하여 처분시법주의의 원칙을 규정하고 있고, 이러한 처분시법주의는 단순히 법령의 개폐 시 적용될 규정에 관하여서만 문제되는 것이 아니라, 관련 고시의 개정 등으로 인해 특정 지역의 상태 또는 이에 대한 법적 판단이 변경된 경우에도 적용되는 원칙이라고 할 것입니다.(법제처 2011.4.7. 회신 11-0078 해석례 참조)
그런데 도시정비법 제76조제1항제7호마목에서는 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 경우에 토지등소유자에게 공급할 주택의 수를 정하는 관리처분계획의 기준을 ‘투기과열지구·조정대상지역인 정비구역에서 최초 사업시행계획인가 신청이 있었는지’ 여부에 따라 다르게 규정하고 있고, 「주택법」 제63조 및 제63조의2에서는 국토교통부장관 등의 지정·해제 및 공고에 따라 투기과열지구·조정대상지역에 해당되는지 여부가 결정되도록 규정하고 있는바, 정비구역이 투기과열지구·조정대상지역으로 지정되었다가 관리처분계획 인가 신청 전에 투기과열지구·조정대상지역 지정이 해제된 상태라면, 특정 지역의 상태나 그에 대한 법적 판단이 변경된 경우에 해당하므로, 변경된 상태나 법적 판단에 기초하여 적용될 기준, 다시 말해 투기과열지구·조정대상지역이 아닌 정비구역에 적용될 관리처분계획의 수립기준인 도시정비법 제76조제1항제7호마목 본문에 따라 관리처분계획을 수립하고, 그에 대한 인가도 이루어져야 한다고 보는 것이 타당합니다.
아울러 도시정비법 제76조제1항제1호에서는 관리처분계획의 수립기준 중 하나로 ‘종전 토지 또는 건축물의 면적·이용 상황·환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형 있게 배분되고 합리적으로 이용되도록 할 것’을 규정하고 있는데, 이러한 수립기준에 부합하려면 각종 건축 관련 규제와 정비구역 내 토지 등에 대한 투기 등에 신속히 대처하여 관리처분계획이 수립될 필요(헌법재판소 2012.3.29. 결정 2010헌바217 결정례 참조)가 있는바, 재건축사업의 관리처분계획인가 신청 전에 그 정비구역에 대한 투기과열지구·조정대상지역 지정이 해제된 경우처럼 그 규제가 변경·완화된 경우라면 그에 대응하여 같은 항제7호마목 본문에 따라 주택 공급에 관한 관리처분계획이 수립·인가되도록 하는 것이 관리처분계획을 수립하여 달성하려는 ‘대지와 건축물의 합리적 이용’에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편 도시정비법 제76조제1항제7호마목 단서에서는 ‘투기과열지구 또는 조정대상지역에서 최초 사업시행계획인가를 신청하는 재건축사업의 경우에는 그러하지 아니하다’고 규정하고 있으므로, 투기과열지구나 조정대상지역으로 지정된 상태에서 최초의 사업시행계획인가가 신청된 재건축사업이었다면, 그 이후 투기과열지구·조정대상지역 지정 해제 여부와 관계없이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 토지등소유자에게도 하나의 주택만을 공급하도록 하는 같은 목 단서 및 같은 항제6호의 주택 공급에 관한 관리처분계획의 수립기준에 따라야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 도시정비법 제76조제1항제7호마목 단서에서 ‘투기과열지구 또는 조정대상지역에서 최초 사업시행계획인가를 신청하는 재건축사업’이라는 문언을 사용한 것은 투기과열지구·조정대상지역 해당 여부가 국토교통부장관 등의 지정 및 지정 해제에 따라 지속적으로 변경될 수 있고,(「주택법」 제63조 및 제63조의2 참조) 사업시행계획인가 신청 역시 재건축사업 관련 사항의 변경 등에 따라 후속·추가적으로 계속 있을 수 있음(도시정비법 제50조제1항 참조)을 고려하여, 정비구역이 투기과열지구·조정대상지역으로 ‘지정된 상태’에서 ‘최초’의 사업시행계획인가 신청이 있어야 한다는 것을 표현하기 위한 것일 뿐이지, 같은 목 단서에 규정된 요건에 해당한 적이 있으면 예외 없이 같은 목 본문을 적용하지 않으려는 취지라고 볼 수는 없는 점, 같은 목 단서는 투기과열지구·조정대상지역 지정의 실효성을 높이는 것을 그 취지로 하고 있는데(2017.8.18. 의안번호 제2008592호로 발의된 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안에 대한 국토교통위원회 심사보고서 참조), 투기과열지구·조정대상지역으로 유지할 필요성이 없다고 보아 그 지정을 해제한 경우라면 같은 목 단서에 따라 실효성을 높여야 할 대상인 투기과열지구·조정대상지역 자체가 존재하지 않게 되는 점 등을 종합해 볼 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 재건축사업의 주택 공급에 관한 관리처분계획은 토지등소유자에게 소유한 주택 수만큼 주택을 공급할 수 있도록 하는 도시정비법 제76조제1항제7호마목 본문의 수립기준에 따라야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 관리처분계획인가 신청 전에 재건축사업의 정비구역에 대한 투기과열지구 또는 조정대상지역 지정이 해제된 경우 따라야 하는 관리처분계획 수립기준을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 23-0290, 2023.04.25.】