도시계획구역 내의 산지에 대하여 토지형질변경 허가를 받아 토지형질변경 및 준공검사를 완료한 후 다시 산림훼손을 수반하는 토지형질변경을 하려는 경우 [법제처 23-0200]

<질의요지>

구 「도시계획법」(1972년 12월 30일 법률 제2435호로 일부개정되어 1973년 1월 31일 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제87조제1항제4호에서는 도시계획구역[구 「도시계획법」 제12조에 따라 결정된 도시계획이 실시될 구역을 말하며(같은 법 제2조제2호 참조), 이하 같음.]에 대하여 적용하지 않는 법률 중 하나로 “산림법”을 규정하고 있었고, 구 「산림법」(1970년 1월 1일 법률 제2197호로 일부개정되어 1970년 2월 1일 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제10조 본문에서는 특수목적을 위하여 영림(營林)계획의 작성이 제외된 산림에서 입목의 벌채 또는 개간 등을 하려는 때에는 구청장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있었으나,

1981년 3월 31일 법률 제3410호로 일부개정되어 7월 1일 시행된 「도시계획법」(이하 “개정 「도시계획법」”이라 함)에서는 제87조제1항제4호를 삭제하면서, 같은 조제3항에 ‘「도시계획법」에 따른 허가 등 처분이 있는 경우에는 「산림법」의 규정에 의한 토지형질변경 허가 등의 처분이 있은 것으로 본다’라는 내용을 신설하였고, 이후 2002년 2월 4일 법률 제6655호로 「도시계획법」은 폐지되었는바,

도시계획구역 중 지목(「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 지목을 말하며, 이하 같음.)이 임야인 산지에 대하여 개정 「도시계획법」의 시행일인 1981년 7월 1일 전에 구 「도시계획법」 제4조제1항제1호에 따른 토지의 형질변경 허가를 받아 구 「산림법」 제10조 본문에 따른 허가 없이 입목의 벌채 등을 거쳐 형질변경 및 준공검사를 완료하고, 토지 일부의 지목을 다시 임야로 등록하여 현재까지 지목이 임야인 그 토지 부분에서 현행 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항제2호에 따른 허가(구 「도시계획법」 제4조제1항제1호에 따른 토지의 형질변경 허가에 해당함)를 받아야 하는 토지의 형질 변경에 해당하는 개발행위(이하 “개발행위”라 함)로서 입목벌채(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항에 따른 허가를 받아야 하는 입목의 벌채행위를 말하며, 이하 같음) 및 산림훼손(「산지관리법」 제2조제2호에 따른 산지전용에 해당하는 훼손행위를 말하며, 이하 같음)이 수반되는 개발행위를 하려는 경우에도 구 「도시계획법」 제87조제1항제4호가 적용되는지?(해당 도시계획구역 결정의 효력이 법률 제6655호 「국토의계획및이용에관한법률」 부칙 제12조 등에 따라 현재까지 유효한 경우를 전제함.)

 

<회 답>

이 사안의 경우, 구 「도시계획법」 제87조제1항제4호는 적용되지 않습니다.

 

<이 유>

법령이 ‘시행’되면 법령은 그 자체로서 효력을 가지고 존재하게 되고, 별도의 경과조치 등이 없는 이상 개정된 법령의 시행일 이후 발생하는 사실관계나 법률관계뿐 아니라 과거에 발생하여 개정된 법령의 시행 당시에도 여전히 진행 중인 사실관계나 법률관계에도 원칙적으로 개정된 법령이 효력을 미친다고 할 것인데[법제처 2010.12.23. 회신 10-0423 해석례 및 법제처 법령·입안심사기준(2022) p.639 참조], 개정 「도시계획법」에서는 제87조제1항제4호를 삭제하여 도시계획구역에서 적용하지 않는 법률에서 「산림법」을 제외하면서, 같은 조제3항에 ‘「도시계획법」에 따른 허가·인가·결정·지정등 처분이 있는 경우에는 「산림법」의 규정에 의한 허가·인가·결정·승인·협의·해제등 처분이 있은 것으로 본다’라는 내용을 신설하여, 인·허가 의제제도를 마련하면서, 종전에 결정된 도시계획구역 안에서의 토지형질변경 등에 대하여 구 「도시계획법」 제87조제1항제4호가 적용되도록 하는 경과조치 등을 두지 않았습니다.

그리고 「도시계획법」에 따른 토지형질변경 허가 등 처분이 있는 경우 구 「산림법」상 인·허가 등이 의제되도록 하던 개정 「도시계획법」 제87조제3항은 2002년 2월 4일 법률 제6655호로 제정된 「국토의계획및이용에관한법률」 부칙 제2조에 따라 「도시계획법」이 폐지되면서 「국토의계획및이용에관한법률」 제61조제1항제10호로 승계되었고, 현재는 국토계획법 제61조제1항제10호에서 같은 법 제56조제1항제2호에 따라 개발행위를 할 때 관계 행정기관의 장과의 협의를 거쳐 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항에 따른 입목벌채 허가 등을 의제받을 수 있도록 하는 내용을 규정하고 있습니다.

또한 구 「도시계획법」 제12조에 따른 도시계획결정은 도시의 건전한 발전이라는 행정목표를 달성하기 위해 수립·결정·고시되는 법정계획(법제처 2016.10.19. 회신 16-0199 해석례 참조)인 동시에, 도시계획구역 안에서 건축물의 신축·증축 등 권리행사에 일정한 제한을 가하여 개인의 권리 또는 법률상 이익을 규제하는 효과를 가져오게 하는 행정청의 처분이지만(대법원 1982.3.9. 선고 80누105 판결례 참조), 도시계획결정과 도시계획구역 안에서 이루어지는 토지의 형질 변경 등 개별 개발행위에 대한 허가 등은 그 차원을 달리하는 별도의 행정행위이므로, 도시계획결정에 따른 도시계획구역의 효력이 유지되는 것과 별개로 개발행위에 대한 허가 등은 그 개발행위마다 별도로 필요한 것이 원칙입니다.

그렇다면 구 「도시계획법」에 따라 도시계획구역의 결정이 이루어졌고, 같은 법 제87조제1항제4호에 따라 1981년 7월 1일 전에 도시계획구역에 대해서는 구 「산림법」의 적용이 전면 배제되어 구 「산림법」 제10조 본문에 따른 허가를 받을 필요 없이 구 「도시계획법」 제4조제1항제1호에 따른 토지의 형질변경 허가만을 받아 토지형질변경을 했다 하더라도, 같은 호에 따른 토지형질변경 허가의 내용대로 토지형질변경을 완료하고 준공검사를 받음으로써 해당 토지형질변경 허가의 목적인 토지형질변경은 완료되었고 구 「도시계획법」 및 구 「산림법」 등 기존 법령도 유지되지 않는 상황이므로, 현 시점의 개발행위에 대하여 구 「도시계획법」 제87조제1항제4호나 기존의 토지형질변경 허가가 영향을 미친다고 볼 수 없고, 입목벌채 및 산림훼손 등이 수반되는 개발행위를 하려는 경우 현행 국토계획법 제56조제1항제2호에 따라 개발행위 허가 시 관계 행정기관의 장과의 협의를 거쳐 같은 법 제61조제1항제10호에 따라 「산림자원의 조성에 관한 법률」 및 「산지관리법」에 따른 허가 등을 의제받을 수 있을 뿐이라고 할 것입니다.

한편 구 「도시계획법」에 따른 도시계획결정 및 도시계획구역이 유효하게 유지되는 경우 그 도시계획구역에 대해서는 구 「도시계획법」 제87조제1항제4호가 적용되어야 하고, 입목벌채 및 산림훼손 등에 대한 허가를 규정한 구 「임산물단속에관한법률」(1970년 8월 12일 법률 제2238호로 일부개정되어 1970년 9월 12일 시행된 것을 말함), 「산림자원의 조성에 관한 법률」 및 「산지관리법」(이하 “산지관리법등”이라 함)은 각각 구 「산림법」에 기초하여 마련된 법률이어서, 산지관리법등은 결국 구 「도시계획법」 제87조제1항제4호에 따른 “산림법”에 해당하므로 같은 호에 따라 도시개발구역 안에서의 개발행위에 대해서는 산지관리법등의 적용이 배제되어야 한다는 의견이 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 현 시점에서 도시개발구역 안에서의 새로운 개발행위에 대해서는 같은 호가 적용될 여지가 없으므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

따라서 이 사안의 경우, 구 「도시계획법」 제87조제1항제4호는 적용되지 않습니다.

 

【법제처 23-0200, 2023.04.28.】