건축협정구역에서 건축물의 건폐율을 완화할 수 있는 범위 [법제처 23-0090]

<질의요지>

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제77조는 ①제1항에서 ‘지정된 용도지역에서 건폐율[대지면적에 대한 건축면적(대지에 건축물이 둘 이상 있는 경우에는 이들 건축면적의 합계로 함)의 비율을 말하며(「건축법」 제55조 참조), 이하 같음.]의 최대한도는 용도지역의 특성 등을 고려하여 다음 각 호의 범위에서 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례(이하 “도시·군계획조례”라 함)로 정한다’ ②제2항에서 ‘세분된 용도지역(국토계획법 제36조제2항 및 같은 법 시행령 제30조에 따라 세분하여 지정하는 용도지역을 말하며, 이하 같음.)에서의 건폐율에 관한 기준은 제1항 각 호의 범위에서 대통령령령으로 따로 정한다’고 규정하는 등 같은 조 각 항별로 특정한 지역이나 경우에 관한 건폐율을 규정하면서 구체적인 ‘건폐율에 관한 기준’은 대통령령으로 각각 위임하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제84조 각 항에서 구체적·세부적인 ‘건폐율에 관한 기준’을 규정하고 있는 한편,

「건축법」 제77조의13제6항 본문에서는 ‘건축협정구역(「건축법」 제77조의4제1항에 따른 건축협정이 체결된 지역 또는 구역을 말하며, 이하 같음.)에서는 제55조에 따른 건폐율을 대통령령으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다’고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 건폐율에 관한 특례의 구체적인 내용을 정하고 있는 같은 법 시행령 제110조의7제1항제2호는 ①전단에서 ‘해당 지역에 적용하는 건폐율의 100분의 20의 범위에서 완화하여 적용할 수 있다’ ②후단에서 ‘이 경우 국토계획법 제77조에 따른 건폐율의 최대한도를 초과할 수 없다’고 규정하고 있으며, 「건축법」 제55조에서는 ‘건폐율의 최대한도는 국토계획법 제77조에 따른 건폐율의 기준에 따르되, 이 법에서 기준을 완화 또는 강화한 경우 그에 따른다’고 규정하고 있는바,

건축협정구역에서 건축하는 건축물에 대한 건폐율을 「건축법」 제77조의13제6항 본문 및 같은 법 시행령 제110조의7제1항제2호 전단에 따라 완화하는 경우, 같은 호 후단에 따른 ‘국토계획법 제77조에 따른 건폐율의 최대한도’는 국토계획법 제77조 자체에 규정된 건폐율 기준(최대한도)을 의미하는지 아니면 같은 법 시행령 제84조 각 항에서 규정된 건폐율 기준(최대한도)을 의미하는지?

 

<회 답>

이 사안의 경우, 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 후단에 따른 ‘국토계획법 제77조에 따른 건폐율의 최대한도’는 국토계획법 시행령 제84조 각 항에서 규정된 건폐율 기준(최대한도)을 의미합니다.

 

<이 유>

이 사안에서는 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호에 따라 건축협정구역에서 건폐율을 완화하여 적용하더라도 초과할 수 없는 상한을 정한 같은 호 후단에 따른 ‘국토계획법 제77조에 따른 건폐율의 최대한도’의 의미가 문제되는바, 이에 관하여는 규정방식, 규정취지 및 인용되는 관련 규정의 체계와 내용 등을 종합적으로 살펴 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾을 수 있는 해석을 해야 할 것입니다.

우선 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호에서는 건폐율의 완화와 관련하여 완화되는 대상을 전단으로, 완화되는 경우의 상한을 후단으로 규정하는 입법방식을 취하고 있는데, 일반적으로 법령에서 후단은 전단의 내용을 전제로 하면서 부수적인 사항 등을 정할 필요가 있는 경우에 사용하는 입법방식(법제처 2022.10.28. 회신 22-0409 해석례 및 법령입안심사기준(2020) p.744 ∼ 745 참조)이므로, 같은 항 후단의 해석을 위하여 같은 항 전단에서 완화의 대상으로 규정하고 있는 ‘해당 지역에 적용하는 건폐율’의 의미를 살펴볼 필요가 있습니다.

이와 관련하여 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호에 따라 완화되는 대상인 건폐율에 관하여 「건축법」 제55조 본문에서 ‘건폐율은 국토계획법 제77조의 기준에 따른다’고 규정하고 있는 점, 국토계획법 제6조 및 제7조에서 국토를 용도지역으로 구분하면서, 같은 법 제36조부터 제42조까지에서 지역별 특성을 고려하여 건폐율 등 건축제한에 관한 사항을 구분하여 적용하기 위해 용도지역을 다시 세분된 용도지역, 용도지구 및 용도구역 등으로 지정할 수 있도록 규정하고 있는 점, 같은 법 제76조에서 건축물이나 그 밖의 시설의 건축제한은 해당 ‘용도지역’과 ‘용도지구’의 지정목적에 적합해야 한다고 규정하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 건축법령상 건축물의 건폐율은 국토계획법령에 따라 그 건축물과 부지에 직접 적용될 최종적인 건폐율의 기준에 따르는 것이 원칙(법제처 2015.7.9. 회신 15-0267 해석례 참조)이므로, 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 전단에 따른 ‘해당 지역에 적용하는 건폐율’ 역시 같은 호에 따라 완화되기 전을 기준으로 국토계획법령에 따라 그 건축물과 부지에 직접 적용될 최종적인 건폐율을 의미하는 것으로 보아야 합니다.

그런데 국토계획법 제77조 및 같은 법 시행령 제84조에서는 해당 규정들에 따라 도시·군계획조례로 정하는 건폐율이 세분된 용도지역 등에서 최종적으로 적용될 건폐율임을 전제하고 있는바, 결국 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 전단에 따른 ‘해당 지역에 적용하는 건폐율’ 역시 국토계획법 제77조 및 같은 법 시행령 제84조에 따라 세분된 용도지역 등에 관하여 도시·군계획조례로 정하여진 건폐율을 의미한다고 할 것입니다.

그렇다면 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 후단은 같은 호 전단에 따라 건축협정구역의 건축물에 대하여 도시·군계획조례에 따른 건폐율을 완화하는 경우에도 ‘국토계획법령에서 규정하는 건폐율의 최대한도’라는 한계가 지켜지도록 하려는 취지에서(2015.8.19. 의안번호 1916477호로 발의된 건축법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조) ‘국토계획법 제77조에 따른 건폐율의 최대한도를 초과할 수 없다’는 문언을 사용한 것으로 보아야 할 것인데, 법률에서 규정의 구체적인 내용을 하위법령에는 건폐율의 완화와 관련하여 완화되는 대상을 전단으로, 완화되는 경우의 상한을 후단으로 규정하는 입법방식을 취하고 있는데, 일반적으로 법령에서 후단은 전단의 내용을 전제로 하면서 부수적인 사항 등을 정할 필요가 있는 경우에 사용하는 입법방식(법제처 2022.10.28. 회신 22-0409 해석례 및 법령입안심사기준(2020) p.744 ∼ 745 참조)이므로, 같은 항 후단의 해석을 위하여 같은 항 전단에서 완화의 대상으로 규정하고 있는 ‘해당 지역에 적용하는 건폐율’의 의미를 살펴볼 필요가 있습니다.

이와 관련하여 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호에 따라 완화되는 대상인 건폐율에 관하여 「건축법」 제55조 본문에서 ‘건폐율은 국토계획법 제77조의 기준에 따른다’고 규정하고 있는 점, 국토계획법 제6조 및 제7조에서 국토를 용도지역으로 구분하면서, 같은 법 제36조부터 제42조까지에서 지역별 특성을 고려하여 건폐율 등 건축제한에 관한 사항을 구분하여 적용하기 위해 용도지역을 다시 세분된 용도지역, 용도지구 및 용도구역 등으로 지정할 수 있도록 규정하고 있는 점, 같은 법 제76조에서 건축물이나 그 밖의 시설의 건축제한은 해당 ‘용도지역’과 ‘용도지구’의 지정목적에 적합해야 한다고 규정하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 건축법령상 건축물의 건폐율은 국토계획법령에 따라 그 건축물과 부지에 직접 적용될 최종적인 건폐율의 기준에 따르는 것이 원칙(법제처 2015.7.9. 회신 15-0267 해석례 참조)이므로, 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 전단에 따른 ‘해당 지역에 적용하는 건폐율’ 역시 같은 호에 따라 완화되기 전을 기준으로 국토계획법령에 따라 그 건축물과 부지에 직접 적용될 최종적인 건폐율을 의미하는 것으로 보아야 합니다.

그런데 국토계획법 제77조 및 같은 법 시행령 제84조에서는 해당 규정들에 따라 도시·군계획조례로 정하는 건폐율이 세분된 용도지역 등에서 최종적으로 적용될 건폐율임을 전제하고 있는바, 결국 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 전단에 따른 ‘해당 지역에 적용하는 건폐율’ 역시 국토계획법 제77조 및 같은 법 시행령 제84조에 따라 세분된 용도지역 등에 관하여 도시·군계획조례로 정하여진 건폐율을 의미한다고 할 것입니다.

그렇다면 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 후단은 같은 호 전단에 따라 건축협정구역의 건축물에 대하여 도시·군계획조례에 따른 건폐율을 완화하는 경우에도 ‘국토계획법령에서 규정하는 건폐율의 최대한도’라는 한계가 지켜지도록 하려는 취지에서(2015.8.19. 의안번호 1916477호로 발의된 건축법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조) ‘국토계획법 제77조에 따른 건폐율의 최대한도를 초과할 수 없다’는 문언을 사용한 것으로 보아야 할 것인데, 법률에서 규정의 구체적인 내용을 하위법령에 위임하고 하위법령에서 위임을 받아 비로소 이를 구체화하고 있다면 법률의 수권조항과 하위법령의 규정은 서로 불가분의 관계를 이루면서 전체적으로 하나의 규율 내용을 형성하고 있다 할 것인바(헌법재판소 2012.8.23. 선고 2010헌마328 결정례 참조), 국토계획법 제77조 각 항에서 구체적인 건폐율의 기준과 내용을 대통령령으로 모두 위임하고 있고, 같은 법 시행령 제84조에서 그 위임을 받아 도시·군계획조례로 정하여질 건폐율의 범위를 구체적·세부적으로 규율하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 후단에 따른 ‘국토계획법 제77조에 따른 건폐율의 최대한도’ 역시 국토계획법 제77조의 위임에 따라 구체적·세부적으로 규정된 국토계획법 시행령 제84조 각 항의 내용을 의미한다고 보는 것이 타당한 해석입니다.

아울러 도시의 수평적 과밀화를 방지하고 화재 등 비상시에 대비하려는 목적에서 건축물의 대지에 일정한 공간을 확보하도록 하기 위해 국토계획법령에서 건폐율의 상한을 엄격하게 제한하고 있음(법제처 2018.7.9. 법제처 18-0225 해석례 참조)에 비추어 볼 때, 다른 법령에 따라 건폐율을 완화하는 경우에도 세분된 용도지역의 특성 등을 고려하여 마련된 국토계획법 시행령 제84조의 기준을 상한으로 하여 그 완화 범위를 보다 제한적으로 해석하는 것이 건폐율 제도의 취지에 부합하는 점, 「건축법」에 따른 건축협정제도는 자율적인 주택정비 등을 위해 토지 및 건축물 소유자등[토지 또는 건축물의 소유자, 지상권자 등을 말하며(「건축법 시행령」 제110조의3제1항 참조), 이하 같음.]의 전원합의로 건축협정을 체결할 수 있도록 하면서 건폐율 등 건축제한 등에 대한 특례를 부여하는 제도로서(「건축법」 제77조의4 및 제77조의13등 참조), 그 협정을 통해 의도하는 정비사업 등은 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」에 따른 재정비촉진사업 특례와 유사한데, 같은 법 제19조제2항제2호 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제20조제3항에서 ‘국토계획법 시행령 제84조에서 정한 범위에서 건폐율을 완화’할 수 있도록 규정하고 있는 점 등도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

한편 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 후단에서는 ‘국토계획법 제77조’에 따른 건폐율의 최대한도라고 규정하고 있을 뿐, 문언상 같은 법 시행령 제84조를 전혀 언급하고 있지 않으므로, 건축협정구역에서 완화할 수 있는 건축물 건폐율의 상한 역시 국토계획법 제77조제1항 각 호를 비롯한 같은 조 자체에서 규정된 건폐율 기준(최대한도)으로 보아야 한다는 의견이 있으나, 같은 조제4항에서는 구체적인 건폐율의 수치를 전혀

이 사안에서는 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호에 따라 건축협정구역에서 건폐율을 완화하여 적용하더라도 초과할 수 없는 상한을 정한 같은 호 후단에 따른 ‘국토계획법 제77조에 따른 건폐율의 최대한도’의 의미가 문제되는바, 이에 관하여는 규정방식, 규정취지 및 인용되는 관련 규정의 체계와 내용 등을 종합적으로 살펴 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾을 수 있는 해석을 해야 할 것입니다.

우선 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호에서는 건폐율의 완화와 관련하여 완화되는 대상을 전단으로, 완화되는 경우의 상한을 후단으로 규정하는 입법방식을 취하고 있는데, 일반적으로 법령에서 후단은 전단의 내용을 전제로 하면서 부수적인 사항 등을 정할 필요가 있는 경우에 사용하는 입법방식(법제처 2022.10.28. 회신 22-0409 해석례 및 법령입안심사기준(2020) p.744 ∼ 745 참조)이므로, 같은 항 후단의 해석을 위하여 같은 항 전단에서 완화의 대상으로 규정하고 있는 ‘해당 지역에 적용하는 건폐율’의 의미를 살펴볼 필요가 있습니다.

이와 관련하여 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호에 따라 완화되는 대상인 건폐율에 관하여 「건축법」 제55조 본문에서 ‘건폐율은 국토계획법 제77조의 기준에 따른다’고 규정하고 있는 점, 국토계획법 제6조 및 제7조에서 국토를 용도지역으로 구분하면서, 같은 법 제36조부터 제42조까지에서 지역별 특성을 고려하여 건폐율 등 건축제한에 관한 사항을 구분하여 적용하기 위해 용도지역을 다시 세분된 용도지역, 용도지구 및 용도구역 등으로 지정할 수 있도록 규정하고 있는 점, 같은 법 제76조에서 건축물이나 그 밖의 시설의 건축제한은 해당 ‘용도지역’과 ‘용도지구’의 지정목적에 적합해야 한다고 규정하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 건축법령상 건축물의 건폐율은 국토계획법령에 따라 그 건축물과 부지에 직접 적용될 최종적인 건폐율의 기준에 따르는 것이 원칙(법제처 2015.7.9. 회신 15-0267 해석례 참조)이므로, 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 전단에 따른 ‘해당 지역에 적용하는 건폐율’ 역시 같은 호에 따라 완화되기 전을 기준으로 국토계획법령에 따라 그 건축물과 부지에 직접 적용될 최종적인 건폐율을 의미하는 것으로 보아야 합니다.

그런데 국토계획법 제77조 및 같은 법 시행령 제84조에서는 해당 규정들에 따라 도시·군계획조례로 정하는 건폐율이 세분된 용도지역 등에서 최종적으로 적용될 건폐율임을 전제하고 있는바, 결국 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 전단에 따른 ‘해당 지역에 적용하는 건폐율’ 역시 국토계획법 제77조 및 같은 법 시행령 제84조에 따라 세분된 용도지역 등에 관하여 도시·군계획조례로 정하여진 건폐율을 의미한다고 할 것입니다.

그렇다면 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 후단은 같은 호 전단에 따라 건축협정구역의 건축물에 대하여 도시·군계획조례에 따른 건폐율을 완화하는 경우에도 ‘국토계획법령에서 규정하는 건폐율의 최대한도’라는 한계가 지켜지도록 하려는 취지에서(2015.8.19. 의안번호 1916477호로 발의된 건축법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조) ‘국토계획법 제77조에 따른 건폐율의 최대한도를 초과할 수 없다’는 문언을 사용한 것으로 보아야 할 것인데, 법률에서 규정의 구체적인 내용을 하위법령에 위임하고 하위법령에서 위임을 받아 비로소 이를 구체화하고 있다면 법률의 수권조항과 하위법령의 규정은 서로 불가분의 관계를 이루면서 전체적으로 하나의 규율 내용을 형성하고 있다 할 것인바(헌법재판소 2012.8.23. 선고 2010헌마328 결정례 참조), 국토계획법 제77조 각 항에서 구체적인 건폐율의 기준과 내용을 대통령령으로 모두 위임하고 있고, 같은 법 시행령 제84조에서 그 위임을 받아 도시·군계획조례로 정하여질 건폐율의 범위를 구체적·세부적으로 규율하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 후단에 따른 ‘국토계획법 제77조에 따른 건폐율의 최대한도’ 역시 국토계획법 제77조의 위임에 따라 구체적·세부적으로 규정된 국토계획법 시행령 제84조 각 항의 내용을 의미한다고 보는 것이 타당한 해석입니다.

아울러 도시의 수평적 과밀화를 방지하고 화재 등 비상시에 대비하려는 목적에서 건축물의 대지에 일정한 공간을 확보하도록 하기 위해 국토계획법령에서 건폐율의 상한을 엄격하게 제한하고 있음(법제처 2018.7.9. 법제처 18-0225 해석례 참조)에 비추어 볼 때, 다른 법령에 따라 건폐율을 완화하는 경우에도 세분된 용도지역의 특성 등을 고려하여 마련된 국토계획법 시행령 제84조의 기준을 상한으로 하여 그 완화 범위를 보다 제한적으로 해석하는 것이 건폐율 제도의 취지에 부합하는 점, 「건축법」에 따른 건축협정제도는 자율적인 주택정비 등을 위해 토지 및 건축물 소유자등[토지 또는 건축물의 소유자, 지상권자 등을 말하며(「건축법 시행령」 제110조의3제1항 참조), 이하 같음.]의 전원합의로 건축협정을 체결할 수 있도록 하면서 건폐율 등 건축제한 등에 대한 특례를 부여하는 제도로서(「건축법」 제77조의4 및 제77조의13등 참조), 그 협정을 통해 의도하는 정비사업 등은 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」에 따른 재정비촉진사업 특례와 유사한데, 같은 법 제19조제2항제2호 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제20조제3항에서 ‘국토계획법 시행령 제84조에서 정한 범위에서 건폐율을 완화’할 수 있도록 규정하고 있는 점 등도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

한편 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 후단에서는 ‘국토계획법 제77조’에 따른 건폐율의 최대한도라고 규정하고 있을 뿐, 문언상 같은 법 시행령 제84조를 전혀 언급하고 있지 않으므로, 건축협정구역에서 완화할 수 있는 건축물 건폐율의 상한 역시 국토계획법 제77조제1항 각 호를 비롯한 같은 조 자체에서 규정된 건폐율 기준(최대한도)으로 보아야 한다는 의견이 있으나, 같은 조제4항에서는 구체적인 건폐율의 수치를 전혀 규정하고 있지 않으므로 같은 항에 해당하는 경우에 같은 법 시행령 제84조의 규정을 함께 살펴보지 않고서는 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 후단에 따른 건폐율 완화의 상한을 설정할 수 없게 되는 점, 국토계획법 제77조의 규정체계에 비추어 같은 조에서 구체적인 수치를 규정한 부분의 취지는 그 자체로 건폐율을 확정하거나 같은 조를 직접 적용하기 위한 것이 아니라, 규범의 구체적 내용을 대통령령으로 위임하기 위하여 법률의 수권규정에서 하위법령인 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 기준을 정한 것(대법원 2002.8.23. 선고 2001두5651 판결례 및 대법원 2004.7.22. 선고 2003두7606 판결례 등 참조)으로 보아야 하는 점 등을 종합할 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.

따라서 이 사안의 경우, 「건축법 시행령」 제110조의7제1항제2호 후단에 따른 ‘국토계획법 제77조에 따른 건폐율의 최대한도’는 국토계획법 시행령 제84조 각 항에서 규정된 건폐율 기준(최대한도)을 의미합니다.

※ 법령정비 권고사항

건축협정구역에서 건폐율을 완화하는 경우 그 상한에 관하여 해석상 혼란이 발생하지 않도록 관련 규정을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.

 

【법제처 23-0090, 2023.02.20.】