<질의요지>
「부동산 거래신고 등에 관한 법률」(이하 “부동산거래신고법”이라 함) 제3조제1항제1호에서는 거래당사자(부동산거래신고법 제2조제3호에 따른 매수인과 매도인을 말하며, 이하 같음.)가 ‘부동산의 매매계약’을 체결한 경우 그 실제 거래가격 등을 시장·군수 또는 구청장(이하 “시장등”이라 함)에 신고하도록 규정하고 있는바,
국가나 지방자치단체가 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제4조에 따른 공익사업을 수행하면서 필요한 토지를 취득하기 위해 같은 법 제14조부터 제16조까지의 규정에 따라 토지소유자 및 관계인(이하 “토지소유자등”이라 함)과 협의하여 같은 법 제17조에 따라 해당 토지를 취득(이하 “협의취득”이라 함)하기 위한 계약을 체결한 경우, 협의취득을 위한 계약이 부동산거래신고법 제3조제1항제1호에 따른 부동산 거래 신고 대상인 ‘부동산의 매매계약’에 해당하는지?
<회 답>
이 사안의 경우, 협의취득을 위한 계약은 부동산거래신고법 제3조제1항제1호에 따른 부동산 거래 신고 대상인 ‘부동산의 매매계약’에 해당하지 않습니다.
<이 유>
법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 하는바,(대법원 2013.1.17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조) 부동산거래신고법 제3조제1항제1호에 따라 신고 대상이 되는 ‘부동산의 매매계약’의 의미는 문언의 형식적인 표현 외에도 부동산거래신고법의 신고 대상이 변경되어 온 입법연혁과 입법취지 등을 종합적으로 고려하여 합리적이고 조화롭게 해석할 필요가 있습니다.
우선 부동산거래신고법상 부동산 거래 신고 제도는 부동산 가격과 거래동향을 파악하여 공평과세를 실현하고 투기를 원천적으로 봉쇄하기 위하여(2004.8.2. 의안번호 제170234호로 발의된 부동산중개업법 전부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조) 구 「부동산중개업법」을 2005년 7월 29일 법률 제7638호 「공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률」로 전부개정하면서부터 도입·시행되어 현행 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」에까지 이어지고 있는 제도로서 탈세 등의 목적을 위해 실제 거래된 금액보다 높거나 낮은 금액으로 매매계약서를 허위작성하는 관행을 근절하고, 정확한 실거래가격 정보를 수집하여 이를 기초로 과세 및 부동산 투기 수요 억제 등 부동산정책이 효과적으로 이루어질 수 있도록 하기 위한 것(2005.7.29. 법률 제7638호로 전부개정되어 2006.1.1. 시행된 부동산중개업법 전부개정법률안 개정이유 참조)이고, 부동산 거래 신고 제도를 도입한 이래 일관되게 매매계약이 체결된 부동산의 ‘실제 거래가격’을 신고하도록 규정(부동산거래신고법 제3조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1 제1호마목 참조)하고 있다는 점에 비추어 보면, 부동산 거래 신고 제도를 통해 규제하려는 대상은 실제 거래가격이 존재하고, 매매계약서를 실제 거래가격과 달리 허위로 작성함으로써 탈세나 투기적 수요 조성이 가능하여 정부의 부동산 가격 관리의 필요성이 인정되는 ‘부동산의 매매계약’을 의미한다고 보는 것이 타당합니다.
그런데 토지보상법 제14조제1항에서는 사업인정(토지보상법 제20조에 따른 사업인정을 말하며, 이하 같음.) 전에 협의에 의한 토지등(토지보상법 제3조 각 호에 해당하는 토지·물건 및 권리를 말하며, 이하 같음.)의 취득이 필요한 때에는 토지조서 등을 작성하여 토지소유자등의 서명 또는 날인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제15조제1항에서는 작성한 토지조서 등의 내용과 보상의 시기·방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하고, 토지소유자등에게 각각 통지하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제16조 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제8조에서는 사업시행자는 협의를 위하여 보상금액 등을 적은 보상협의요청서를 토지소유자등에게 통지(제1항)하도록 하면서 협의가 성립되었을 때 체결하는 계약의 내용에는 보상액의 환수 및 원상복구 등에 관한 사항이 포함되어야 한다고 규정(제4항)하는 등 토지의 협의취득 과정에 있어 각종 절차적·형식적 규제를 규정하고 있습니다.
그리고 토지보상법 제28조에서는 사업시행자가 토지등에 대하여 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있도록 하고 있는데, 이 때 협의 대상 토지등은 토지수용위원회의 재결에 의하여 공익사업을 위한 공공용지 등으로 수용될 수도 있는 것으로서 토지소유자등으로서는 협의에 불응하면 바로 수용을 당하게 된다는 심리적 강박감으로 인하여 그 내심의 의사에 반하여 협의에 응하는 경우도 있다는 점(대법원 2021.4.29. 선고 2020다280890 판결례 참조)에 비추어 보면, 토지보상법상 협의취득은 비록 양 당사자 간의 합의에 따라 체결되는 사법상 매매계약의 형태를 취하고 있으나, 실질적으로는 수용과 비슷하게 일정한 공법적 규제를 거쳐 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호라는 공법적 기능을 수행하고 있으므로, 언제나 사법상 매매계약과 동일하게 취급되어야 한다고 볼 수는 없습니다.
또한 토지보상법 제70조에서는 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 공시지가(「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가를 말함.)를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 지가변동률, 생산자물가상승률(「한국은행법」 제86조에 따라 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말함.)과 그 밖에 그 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다고 규정하면서, 같은 법 제68조 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제16조에서는 “보상액의 산정은 각 감정평가법인 등이 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 한다”고 규정하는 등 그 보상기준을 구체적으로 정하고 있는바, 공익사업의 효율적인 수행을 위하여 필요하다고 판단하여 법령에서 정한 구체적인 보상기준의 범위 안에서 사업시행자와 토지소유자등 간에 법령에서 규정된 절차에 따라 협의로 책정·계약된 ‘손실보상액’을 부동산거래신고법에 따른 부동산 거래 신고를 통해 적정한 수준으로 검증·관리하여 투명한 부동산 거래질서를 확립할 필요가 있는 사항으로 보기는 어렵습니다.
아울러 토지보상법 제67조제2항에서는 보상액을 산정할 경우에는 해당 공익사업으로 인하여 토지등의 가격이 변동되었을 때는 이를 고려하지 않도록 규정되어 있고, 같은 법 제63조에서는 협의 또는 수용에 따른 손실보상을 원칙적으로 현금으로 지급하도록 하고 있으나, 토지소유자등이 원하는 경우 등 예외적인 경우에는 공익사업으로 조성한 토지(제1항)로 대체하거나 채권(제7항)으로 지급할 수도 있도록 규정한 것에 비추어 보면, 협의취득을 통해 현금으로 지급받는 손실보상액이 부동산 거래 신고를 통해 확보하고자 하는 토지의 실제 가격을 온전히 반영한다고 볼 수 없다는 점, 「부동산등기법」 제68조에서는 등기관이 부동산거래신고법 제3조제1항에서 정하는 계약을 등기원인으로 한 소유권이전등기를 하는 경우에는 거래가액을 기록한다고 규정하고 있는데, 토지보상법상 협의가 성립되어 부동산의 소유권 이전등기를 하는 경우에는 그 등기원인을 ‘매매’가 아닌 ‘공공용지의 협의취득’으로 기재하고 그 보상금을 부동산 등기부에 기재하지 않는 등 부동산 등기 실무에서도 일반적인 사법상 매매계약과는 그 취급을 달리하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편 부동산거래신고법 제14조제2항제3호의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제11조제3항제1호에서는 토지를 협의취득 하는 경우를 토지거래허가를 받지 않아도 되는 특례 사항으로 명시적으로 규정하고 있는 반면, 부동산 거래 신고와 관련해서는 이와 같이 협의취득을 그 신고 대상에서 제외하는 명시적인 규정을 두고 있지 않으므로 부동산의 협의취득을 부동산 거래 신고 대상에서 배제하는 것은 타당하지 않다는 의견이 있으나, 부동산 거래 신고 제도와 토지거래허가제도는 각각 그 제도의 취지가 다르고, 구 「부동산 거래신고에 관한 법률」(2016년 1월 19일 법률 제13797호로 폐지되기 전의 것을 말함)상 부동산 거래신고, 구 「외국인토지법」(2016년 1월 19일 법률 제13797호로 폐지되기 전의 것을 말함)상 외국인의 토지취득 신고·허가, 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2016년 1월 19일 법률 제13797호로 개정되기 전의 것을 말함)상 토지거래허가 등 부동산거래 관련 인·허가 제도를 통합하여 근거 법률을 일원화하고 체계를 단순화하려는 취지로 2016년 1월 19일 법률 제13797호로 부동산거래신고법이 제정되면서, 기존 3개 법률에 분산되어 있는 내용에 큰 변화를 주지 않고(국회 심의 당시 수정안을 보면, 중복 규정에 해당하여 삭제한 규정 외에 기존에 3개 법률에 규정되어 있었던 사항에 대하여 별도로 추가하거나 경미한 체계·자구 사항 외에 크게 수정·삭제된 내용은 없는 것으로 파악되며, 당시 통합법을 제정하면서 부동산 거래 신고에 관한 특례를 두는 방안 등은 따로 논의되지 않았던 것으로 파악됨.), 유사한 내용이 중복되어 규정되어 있거나 조문 순서가 적절하지 못한 부분을 정비하는 방향 위주로 수정(2015.10.13. 의안번호 제1917151호로 발의된 부동산 거래신고 등에 관한 법률안에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조)되었다는 점을 고려하면, 부동산거래신고법상의 토지거래허가제도와 부동산 거래신고 제도의 대상이 반드시 일치되어야 한다고 볼 수 없으므로, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 협의취득을 위한 계약은 부동산거래신고법 제3조제1항제1호에 따른 부동산 거래 신고 대상인 ‘부동산의 매매계약’에 해당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항
부동산거래신고법 제3조제1항제1호에 따른 부동산 매매계약의 구체적 의미와 범위를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 22-0536, 2022.12.07.】