<질의요지>
「행정사법」 제2조제1항제1호·제4호에서는 행정사는 다른 사람의 위임을 받아 행정기관에 제출하는 서류의 작성과 그 작성된 서류의 제출 대행(代行) 업무를 수행한다고 규정하고 있는 한편, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제83조제1항 및 제2항에서는 중앙토지수용위원회 및 지방토지수용위원회의 재결에 이의가 있는 자는 각각 중앙토지수용위원회에 또는 해당 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제45조제1항에서는 같은 법 제83조에 따라 이의신청을 하려는 자는 이의신청서에 재결서 정본의 사본을 첨부하여 해당 토지수용위원회에 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,
행정사(「행정사법」 제4조 및 같은 법 시행령 제3조제1호에 따른 일반행정사를 말하며, 이하 같음)가 토지보상법 제83조에 따른 이의신청을 하려는 자의 위임을 받아 토지수용위원회에 제출하는 같은 법 시행령 제45조제1항에 따른 이의신청서의 작성 및 그 작성된 서류의 제출 대행 업무를 할 수 있는지?
[질의 배경]
민원인은 위 질의요지에 대한 행정안전부 및 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청하였음.
<회 답>
행정사는 토지보상법 제83조에 따른 이의신청을 하려는 자의 위임을 받아 같은 법 시행령 제45조제1항에 따른 이의신청서의 작성 및 그 작성된 서류의 제출 대행 업무를 할 수 있습니다.
<이 유>
「행정사법」 제2조제1항에서는 행정사는 다른 사람의 위임을 받아 행정기관에 제출하는 서류의 작성(제1호) 및 작성된 서류의 제출 대행(제4호) 등의 업무를 수행한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제2조에서는 행정기관에 제출하는 진정·건의·질의·청원 및 이의신청에 관한 서류를 작성하는 일(제1호가목)과 같은 조제1호부터 제3호까지의 규정에 따라 작성하거나 번역한 서류를 행정기관 등에 제출하는 일(제4호) 등을 행정사 업무의 내용과 범위로 규정하고 있는바, 행정사가 다른 사람의 위임을 받아 토지보상법 시행령 제45조제1항에 따른 이의신청서의 작성 및 그 작성된 서류의 제출 대행 업무를 하기 위해서는 해당 이의신청서가 「행정사법 시행령」 제2조제1호가목에 따른 ‘행정기관에 제출하는 이의신청에 관한 서류’에 해당해야 하는데, 같은 목에 따른 “행정기관” 및 “이의신청”의 의미에 대해서는 「행정사법」 및 같은 법 시행령에서 별도로 정의하거나 그 범위나 종류 등에 관하여 특별히 규정한 바가 없으므로, 그 의미는 행정사법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것(법제처 2014.10.10. 회신 14-0572 해석례 참조)입니다.
먼저 행정기관은 일반적으로 “국가 또는 지방자치단체의 행정사무를 맡아보는 기관(국립국어원 표준국어대사전 참조)”을 말하는데, 토지보상법에 따르면 중앙토지수용위원회 및 지방토지수용위원회는 각각 중앙행정기관인 국토교통부와 지방자치단체인 특별시·광역시·도·특별자치도 소속으로 두는 위원회로서 토지 등의 수용과 사용에 관한 재결을 하고(제49조), 토지수용위원회의 재결에 불복하여 취소소송을 제기(제85조)하는 경우 토지수용위원회가 재결 취소소송의 피고가 되는 점(대법원 2010.1.28. 선고 2008두1504 판결례 참조) 등을 고려할 때, 토지수용위원회는 국가 또는 지방자치단체의 행정사무를 수행하는 행정기관에 해당하고, 같은 법 제83조에 따라 이의신청을 하려는 자는 같은 법 시행령 제45조제1항에 따른 이의신청서에 재결서 정본의 사본을 첨부하여 해당 토지수용위원회에 제출하도록 하고 있으므로, 해당 이의신청서는 「행정사법」 제2조제1항제1호의 “행정기관에 제출하는 서류”에 해당합니다.
다음으로 “이의신청”은 일반적으로 “법률에서 인정한 절차에 의하여 이의를 주장하는 행위(국립국어원 표준국어대사전 참조)”를 의미하는 것으로서, 개별 법령에서 규정하고 있는 이의신청은 「행정기본법」(2021.3.23. 제정되어 2023.3.24. 시행 예정인 「행정기본법」을 말함) 제36조제1항에 따른 일반적인 이의신청에 해당하는 경우부터 「행정심판법」에 따른 행정심판에 해당하는 경우까지 그 성격이 다양하고, 개별 법령에서는 이의신청 이외에도 불복, 재심 등 다양한 용어가 사용되고 있다는 점과, 행정사 서비스의 폭을 넓혀 행정사 업무의 발전과 자율성을 높이려는 취지(1999년 5월 24일 법률 제5984호로 전부개정되어 같은 날 시행된 「행정사법」 개정이유 참조)로 1999년 5월 24일 법률 제5984호로 전부개정된 「행정사법」 제2조제1호의 위임에 따라 1999년 8월 19일 대통령령 제16536호로 전부개정된 「행정사법 시행령」 제2조제1호에서는 종전에 “진정·건의·질의·청원·이의신청과 호적에 관한 신고 등 민원사무에 관한 각종 서류를 작성하는 일”이라고 규정되어 있던 것을 “진정·건의·질의·청원·이의신청과 호적에 관한 신고 등 각종 서류를 작성하는 일”로 개정하면서 “민원사무에 관한”이란 문구를 삭제한 점에 비추어 볼 때, 현행 「행정사법 시행령」 제2조제1호가목에 따른 이의신청은 민원사무의 성격을 갖는 이의신청뿐만 아니라, 행정심판, 불복, 재심 등 그 명칭을 불문하고 행정기관을 상대로 제기하는 전반적인 이의제기 절차로서 특정 자격을 가진 자만 수행할 수 있도록 개별 법령에서 명시한 경우를 제외(「세무사법」 제2조, 「법무사법」 제2조제1항 및 「공인노무사법」 제2조제1항 참조)한 이의제기 절차를 의미한다고 보아야 합니다.
그리고 행정사 제도는 일반적인 행정지식만으로 수행할 수 있는 기본적인 행정 사무를 분야별 전문자격자에게 맡기지 않고도 저렴한 비용으로 해당 서비스를 이용할 수 있도록 별도의 자격 제도를 마련한 것(법제처 2015.10.23. 회신 15-0443 해석례 참조)으로, 행정기관에 제출하는 서류의 작성 및 제출 대행 업무의 대부분이 일반적인 행정지식만 있으면 처리할 수 있는 경우가 많은데, 토지보상법 시행령 제45조제1항에 따른 이의신청서의 서식을 규정하고 있는 같은 법 시행규칙 제67조 및 별지 제21호서식에 따르면, 이의신청서에는 신청인과 상대방, 이의신청의 대상 토지 및 물건, 이의신청의 요지와 이유 등을 적도록 하여 일반적인 행정지식만 있으면 그 서식을 충분히 작성할 수 있도록 내용이 구성되어 있고, 토지보상법에 토지수용위원회에 이의를 신청하려는 자의 위임을 받아 이의신청서의 작성 및 그 이의신청서의 제출 대행을 하는 것을 특정 자격이 있는 자만 수행할 수 있도록 제한하는 규정도 없는 점에 비추어 볼 때, 같은 법 제83조에 따른 이의신청을 하려는 자의 위임을 받아 이의신청서의 작성 및 그 이의신청서의 제출을 대행하는 업무를 행정사가 수행할 수 없다고 보기도 어렵습니다.
한편 「행정사법」 제2조제1항 단서에서는 “행정사의 업무 중 다른 법률에 따라 제한된 업무는 할 수 없다”고 규정하고 있고, 「변호사법」 제109조제1호나목에서는 변호사가 아니면서 금품·향응 등을 받거나 받을 것을 약속하고 행정심판 또는 심사의 청구나 이의신청, 그 밖에 행정기관에 대한 불복신청 사건에 관하여 법률 관계 문서 작성 등을 취급하는 자에 대해 벌칙을 규정하고 있는바, 행정사가 행정심판 청구를 “대리”하여 행정심판에 관한 법률사무를 취급하였다는 이유로 「변호사법」 위반으로 처벌받은 사안과 관련하여 제기된 헌법소원심판(헌법재판소 2019.11.28. 선고 2018헌바405 결정례 참조)에서 심판대상이 된 「변호사법」 제109조제1호나목의 “행정심판” 부분에 대해 헌법에 위반되지 아니한다고 결정된 사실 등을 고려할 때, 행정사가 다른 사람의 위임을 받아 실질적으로 행정심판의 성격을 갖는 청구 서류의 작성 및 그 작성된 서류를 제출하는 것은 「행정사법」 제2조제1항 단서에 따른 “다른 법률에 따라 제한된 업무”로 보아야 하고, 같은 법에 따라 행정사가 작성 및 제출을 대행할 수 있는 이의신청 서류는 민원사무의 성격을 갖는 이의신청에 관한 서류로 한정된다는 의견이 있습니다.
그러나 위의 헌법재판소 결정은 변호사가 아닌 자가 행정심판 청구를 “대리”하여 법률사무를 취급하는 것을 제한하는 것과 관련하여 「변호사법」 제109조제1호나목의 처벌 규정이 평등원칙 등 헌법에 위반되지 않는다는 판단을 한 것이고, 개별 자격과 관련된 법령에서 해당 자격자의 업무 영역으로 인정되는 부분까지도 변호사만이 독점적으로 수행해야 한다는 취지는 아니라 할 것인바, 개별 법령에서 별도로 명시된 자격자의 업무 범위는 특별한 사유가 없는 한 그 법령의 취지를 고려하여 해석할 필요가 있는데, 「행정사법」은 행정사 제도를 확립하여 행정과 관련한 국민의 편익을 도모하고 행정제도의 건전한 발전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 「변호사법」과 별도로 행정사가 다른 사람의 위임을 받아 행정기관에 제출하는 서류의 작성·제출 “대행” 업무 등을 수행할 수 있도록 하기 위해 제정된 것이고, 앞서 살펴본 바와 같이 토지수용위원회에 제출하는 이의신청서는 「행정사법」 제2조제1항제1호에 따라 행정사가 다른 사람의 위임을 받아 작성할 수 있는 “행정기관에 제출하는 서류”에 해당하므로, 토지보상법 시행령 제45조제1항에 따른 이의신청서의 작성 및 그 이의신청서의 제출 대행은 행정사의 업무범위에 속한다고 해석하는 것이 행정사 제도의 취지와 관련 법령의 체계에 부합한다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 행정사는 토지보상법 제83조에 따른 이의신청을 하려는 자의 위임을 받아 같은 법 시행령 제45조제1항에 따른 이의신청서의 작성 및 그 작성된 서류의 제출 대행 업무를 할 수 있습니다.
【법제처 22-0345, 2022.08.30.】