<질의요지>
「폐교재산의 활용촉진을 위한 특별법」(이하 “폐교활용법”이라 함) 제5조제1항에서는 시·도[특별시·광역시·특별자치시·도 및 특별자치도를 말함(폐교활용법 제4조제1항 참조)] 교육감은 폐교재산을 교육용시설, 사회복지시설, 문화시설, 공공체육시설, 귀농어·귀촌 지원시설로 활용하려는 자 또는 소득증대시설로 활용하려는 대통령령으로 정하는 지역주민 등에게는 그 폐교재산의 용도와 사용 기간을 정하여 수의계약으로 대부 또는 매각할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제29조제1항에서는 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부쳐야 한다고 규정(본문)하면서 일반재산을 국가나 다른 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하려는 경우 등에는 수의계약으로 매각할 수 있도록 규정(단서 및 같은 법 시행령 제38조제1항)하고 있는바,
지방자치단체는 폐교활용법 제5조제1항에 따른 수의계약 대상에 해당되지 않는 자에게 공유재산법 제29조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제38조제1항에 따른 수의계약에 관한 규정을 적용하여 폐교재산(폐교활용법 제2조제2호에 따른 폐교재산을 말하며, 이하 같음)을 매각할 수 있는지?(이 사안의 폐교재산은 공유재산으로서 일반재산에 해당하며, 공유재산법 제29조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제38조제1항에 따른 수의계약으로 매각할 수 있는 요건에 해당함을 전제함)
[질의 배경]
경상북도교육청은 위 질의요지에 대한 교육부의 회신 내용에 이견이 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청하였고, 교육부도 해당 질의요지에 대한 해석을 명확히 하고자 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
지방자치단체는 폐교활용법 제5조제1항에 따른 수의계약 대상에 해당되지 않는 자에게도 공유재산법 제29조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제38조제1항에 따른 수의계약에 관한 규정을 적용하여 폐교재산을 매각할 수 있습니다.
<이 유>
공유재산법 제2조의2에서는 “공유재산 및 물품의 관리·처분에 관해서는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 이 법에서 정하는 바에 따른다”고 규정하고 있는데, 폐교활용법 제2조제2호에서는 “폐교재산”이란 폐교되기 전에 직접 또는 간접으로 그 학교의 교육활동에 사용되던 시설과 그 밖의 재산 중 공유재산을 말한다고 정의하고 있으므로, 폐교재산은 공유재산으로서 그 관리·처분에 대해서는 폐교활용법에 특별한 규정이 없는 이상 공유재산법이 적용될 것입니다.
그런데 폐교활용법 제3조에서는 “이 법은 폐교재산에 관하여 규정하고 있는 다른 법률에 우선하여 적용한다”고 규정하여 폐교활용법의 우선 적용에 대해 규정하면서 다른 법령의 적용을 완전히 배제하고 있지는 않고, 공유재산법 제29조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제38조제1항에서 공유재산 중 일반재산을 수의계약으로 매각할 수 있는 경우에 대해 규정하고 있는 것과 달리 폐교활용법 제5조제1항에서는 폐교재산을 교육용시설, 사회복지시설, 문화시설, 공공체육시설, 귀농어·귀촌 지원시설로 활용하려는 자 또는 소득증대시설로 활용하려는 대통령령으로 정하는 지역주민 등에게 그 폐교재산을 수의계약으로 대부 또는 매각할 수 있도록 규정하여 수의계약 대상 및 사유 등에 대해 공유재산법령과 다르게 규정하고 있는바, 이 사안의 경우 폐교활용법 제5조제1항이 적용되지 않는 경우 공유재산법 제29조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제38조제1항의 규정을 적용하여 폐교재산을 수의계약으로 매각할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
먼저 폐교활용법은 학생수의 감소 및 학교 통·폐합 등으로 전국적으로 폐교가 증가하고 있으나, 각종 법적 제약 등으로 폐교재산을 효과적으로 활용하지 못하고 있는 상황에서 폐교재산을 청소년과 지역주민 등을 위한 교육·문화시설 등으로 활용 촉진할 수 있도록 각종 법적인 제약을 완화하려는 취지로 제정된 특별법(1999.8.31. 법률 제6005호로 제정되어 1999.12.1. 시행된 폐교재산의활용촉진을위한특별법 제정이유 참조)으로서, 같은 법 제5조제1항에서는 “대부 등에 관한 특례”라는 조제목 아래 폐교재산을 수의계약으로 대부하거나 매각할 수 있는 경우에 대해서 공유재산법령과는 별도로 규정을 두고 있는데, “특례”는 일반적인 법령 또는 규정에 대하여 특수하고 예외적인 경우에 대해 규정하는 것 (국립국어원 표준국어대사전 참조)으로서 일반적인 법령 또는 규정의 적용을 반드시 배제하는 것은 아니라는 점에 비추어 볼 때, 폐교활용법 제5조제1항의 특례 규정은 공유재산법령상 수의계약에 관한 일반적인 규정만으로는 폐교재산의 효과적인 활용에 한계가 있는 특수한 상황에서 폐교재산의 활용 촉진을 위해 공유재산법령에서 정한 수의계약 대상·사유 이외에 폐교재산을 수의계약으로 매각할 수 있는 대상·사유를 추가적으로 규정한 것으로 보아야 합니다.
그리고 공유재산법 제29조제1항 단서의 위임에 따라 같은 법 시행령 제38조제1항 각 호에서 정한 사유에 해당하는 경우에 일반재산을 수의계약으로 매각할 수 있도록 허용한 취지는 국가나 다른 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하려는 경우 등 그 상황상 수의계약으로 하는 것이 불가피하거나 재산의 위치·형태·용도 등 해당 재산의 성질상 일반입찰에 부치기 곤란한 경우를 예정한 것이므로, 폐교재산을 매각할 때 공유재산법령에 따른 수의계약에 관한 규정을 적용하는 것이 폐교재산의 활용을 촉진하고자 하는 폐교활용법의 제정 취지에 반한다고 보기 어렵고, 폐교활용법에는 공유재산에 해당하는 폐교재산을 공유재산법 제29조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제38조제1항에 따라 수의계약으로 매각하는 것을 금지한다는 명시적인 규정을 두고 있지 않으며, 해당 규정의 적용을 배제할만한 특별한 사유도 없습니다.
따라서 지방자치단체는 폐교활용법 제5조제1항에 따른 수의계약 대상에 해당되지 않는 자에게도 공유재산법 제29조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제38조제1항에 따른 수의계약에 관한 규정을 적용하여 폐교재산을 매각할 수 있습니다.
【법제처 22-0484, 2022.08.19.】