<질의요지>
「농지법」 제32조제1항 본문에서는 농업진흥구역(「농지법」 제28조제2항제1호에 따른 농업진흥구역을 말하며, 이하 같음)에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다고 규정하면서, 같은 항 단서 및 제9호와 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제29조제7항제4호에서는 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 부지의 총면적이 3천제곱미터(지방자치단체 또는 농업생산자단체가 설치하는 경우에는 1만제곱미터를 말하며, 이하 같음) 미만인 남은 음식물이나 농수산물의 부산물을 이용한 “유기질비료 제조시설”은 농업진흥구역에 설치할 수 있도록 규정하고 있는바, 같은 법 시행령 제29조제7항제4호에 따른 “유기질비료 제조시설”에 남은 음식물이나 농수산물의 부산물을 이용하는 “부숙유기질비료(농·림·축·수산업 및 제조·판매업과정에서 발생하는 부산물, 인분뇨 또는 음식물류폐기물을 원료로 하여 부숙 과정을 통하여 제조한 비료를 말하며[「비료 공정규격 설정」(농촌진흥청고시) 제2조제2항제1호 참조], 이하 같음)제조시설”이 포함되는지?(농업진흥구역에 설치하려는 부숙유기질비료 제조시설이 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 부지의 총면적이 3천제곱미터 미만인 경우를 전제함)
[질의 배경]
민원인은 위 질의요지와 관련하여 농림축산식품부와 의견대립이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
남은 음식물이나 농수산물의 부산물을 이용하는 경우에도 “부숙유기질비료 제조시설”은 「농지법 시행령」 제29조제7항제4호에 따른 “유기질비료 제조시설”에 포함되지 않습니다.
<이 유>
「농지법」은 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업 경쟁력 강화와 국민 경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률(제1조)이고, 「비료관리법」은 비료의 품질 보전과 원활한 수급 등을 통하여 농업생산력을 유지·증진시키며 농업환경을 보호함을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 농업 활동과 관련된 각 법률의 목적 하에서 그 법령 규정은 체계적이고 일관되게 해석될 필요성이 있다고 할 것인데, 「농지법」에서는 “유기질비료 제조시설”의 의미나 범위에 대해 별도로 규정하고 있지 않으므로, 특별한 사정이 없는 한 농업진흥구역에서 허용되는 “유기질비료 제조시설”의 범위는 「비료관리법」의 구분에 따라 판단해야 할 것입니다.
그런데 「비료관리법」 제11조제1항에서는 비료를 생산하여 판매하거나 무상으로 유통·공급하는 것을 업으로 하려는 자는 비료생산업의 등록을 하도록 규정하고 있고, 비료생산업의 등록에 필요한 시설기준을 규정하고 있는 같은 법 시행령 별표 2 제2호나목1) 및 2)에서는 부숙유기질비료와 유기질비료를 구분하면서, 부숙유기질비료의 경우에는 “발효시설 등 생산시설”로, 유기질비료의 경우에는 “동력분쇄기 또는 건조장치 등 생산시설”로 비료별 시설기준을 달리 규정하고 있으며, 「비료관리법」 제4조·제26조 및 같은 법 시행령 제19조제2항제1호에 따라 농촌진흥청장이 고시한 「비료 공정규격 설정」 제2조제2항제1호·제2호 및 별표 1·별표 3 등에서는 부숙유기질비료와 유기질비료를 구분하여 규정하면서 각 비료의 세부종류별로 각각의 공정규격을 달리 규정하고 있는바, 이와 같은 비료관리법령의 규정체계에 따르면 “부숙유기질비료”는 “유기질비료”와 생산시설의 종류, 공정규격 등이 구분되는 별개의 비료에 해당한다는 점에 비추어 볼 때, 「농지법 시행령」 제29조제7항제4호에서 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설을 “유기질비료 제조시설”이라고 규정한 이상, “부숙유기질비료 제조시설”은 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설인 “유기질비료 제조시설”에 포함되지 않는다고 보는 것이 타당합니다.
더욱이 농지를 효율적으로 이용·보전함으로써 농업의 생산성을 향상시키기 위한 「농지법」의 목적과 농업진흥구역의 농지를 보전하기 위해 농업진흥구역에서의 행위제한을 규정한 같은 법 제32조제1항의 취지(1990.4.7. 법률 제4228호로 제정되어 같은 날 시행된 구 「농어촌발전특별조치법」 제정이유 참조)에 비추어 볼 때, 같은 항 각 호 및 같은 법 시행령 제29조제2항부터 제7항의 규정까지에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위는 한정적·열거적인 것으로 보아야 하므로(법제처 2019.7.25. 회신 18-0799 해석례 및 2015.11.23. 회신 15-0732 해석례 참조), 같은 조제7항제4호에 따른 “유기질비료 제조시설”도 농지의 효율적 이용 및 농업 생산성 향상을 저해하지 않는 범위에서 설치가 허용되는 것으로 제한적으로 해석해야 한다는 점도 고려할 필요가 있습니다.
따라서 남은 음식물이나 농수산물의 부산물을 이용하는 경우에도 “부숙유기질비료 제조시설”은 「농지법 시행령」 제29조제7항제4호에 따른 “유기질비료 제조시설”에 포함되지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항
남은 음식물이나 농수산물의 부산물을 이용하는 부숙유기질비료 제조시설을 농업진흥구역에 설치할 수 있는 「농지법 시행령」 제29조제7항제4호에 따른 “유기질비료 제조시설”에 포함시킬 정책적 필요성이 있다면 이를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 22-0461, 2022.08.19.】