<질의요지>
「낚시 관리 및 육성법」(이하 “낚시관리법”이라 함) 제2조제6호에서는 낚시어선업이란 낚시인(낚시관리법 제2조제2호에 따른 낚시인을 말하며, 이하 같음)을 낚시어선에 승선시켜 낚시터(낚시관리법 제2조제3호에 따른 낚시터를 말하며, 이하 같음)로 안내하거나 그 어선에서 낚시를 할 수 있도록 하는 영업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조제7호에서는 낚시어선이란 「어선법」에 따라 등록된 어선으로서 낚시어선업에 쓰이는 어선을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제35조제2항에서는 시장·군수·구청장[특별자치도지사·특별자치시장·시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말하며, 서울특별시의 관할구역에 있는 한강의 경우에는 한강관리에 관한 업무를 관장하는 기관의 장을 말함)을 말하며(낚시관리법 제6조제1항 참조), 이하 같음]은 낚시어선의 안전운항, 승객의 안전사고 예방, 수질오염의 방지 및 수산자원의 보호 등을 위하여 낚시어선의 승객이 준수하여야 하는 사항을 정하여 고시해야 한다고 규정하고 있는바,
시장·군수·구청장은 낚시관리법 제35조제2항에 따른 낚시어선의 “승객”에 같은 법 제2조제7호에 따른 낚시어선에 승선하여 낚시터(해상의 갯바위 등 낚시어선을 이용해서만 오갈 수 있는 낚시터로서 낚시관리법 제10조에 따른 낚시터업 허가를 받지 않고 같은 법 제16조에 따른 낚시터업 등록을 하지 않은 낚시터를 전제함)로 이동한 후 “낚시어선에서 하선하여 그 낚시터에서 낚시를 하는 사람”(이하 “이 사안 낚시인”이라 함)이 포함된다고 보아 같은 법 제35조제2항에 따라 이 사안 낚시인이 준수하여야 하는 사항을 정하여 고시할 수 있는지?
[질의 배경]
해양수산부는 위 질의요지에 대해 내부적으로 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
낚시관리법 제35조제2항에 따른 낚시어선의 “승객”에 이 사안 낚시인이 포함되지 않으므로, 시장·군수·구청장은 같은 항에 따라 이 사안 낚시인이 준수하여야 하는 사항을 정하여 고시할 수 없습니다.
<이 유>
일반적으로 “승객”이란 차, 배, 비행기 따위의 탈것을 타는 손님을 의미(각주국립국어원 표준국어대사전 참조)하고, 낚시관리법 제2조제6호에서는 낚시어선업이란 “낚시인을 낚시어선에 승선”시켜 낚시터로 안내하거나 그 어선에서 낚시를 할 수 있도록 하는 영업을 말한다고 규정하고 있으므로, 낚시어선의 “승객”에 해당하기 위해서는 낚시어선에 승선하고 있는 경우여야 할 것인바, 낚시어선에서 일시적으로 하선하는 경우가 아니고 낚시터에 도착하여 그 곳에서 낚시를 하기 위해 하선한 경우인 “이 사안 낚시인”은 더 이상 낚시어선의 승객의 지위를 유지하고 있는 것으로 볼 수는 없고, 낚시터에서 낚시를 마친 후 다시 낚시어선을 이용하여 항구로 돌아올 것이 예정되어 있다고 하더라도 이는 낚시어선에 승선함에 따라 승객의 지위를 다시 획득하는 것으로 보아야 하므로, 이 사안 낚시인은 낚시어선의 승객의 지위를 유지하고 있다고 볼 수는 없을 것입니다.
그리고 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되는데(대법원 2013.12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조), 낚시관리법 제36조 전단 및 제3호에서는 낚시어선업자 또는 선원은 낚시어선에 “승선”한 승객에게 같은 법 제35조제2항에 따른 낚시어선 승객의 준수 사항을 준수하도록 조치할 수 있다고 규정하면서 같은 법 제36조 후단에서는 이 경우 낚시어선의 승객은 낚시어선업자 또는 선원의 조치에 협조해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제55조제2항제6호에서는 같은 법 제36조를 위반하여 낚시어선업자 또는 선원의 조치를 거부하거나 방해한 자에게는 100만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 이 사안 낚시인이 낚시어선의 승객에 포함된다고 보아 시장·군수·구청장이 같은 법 제35조제2항에 따라 이 사안 낚시인이 준수하여야 하는 사항을 정하여 고시할 수 있다고 보는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
또한 이 사안 낚시인이 해상의 갯바위 등 낚시터에 하선한 후 낚시를 하고 있는 동안에는 낚시어선업자 및 선원의 관리 범위 밖에 있게 되므로, 낚시어선업자 및 선원은 이 사안 낚시인에 대해 낚시관리법 제36조에 따라 일정한 사항을 준수하도록 조치하거나, 이 사안 낚시인이 그 조치를 이행하는지 여부를 확인하기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
아울러 낚시관리법 제9조에서는 시장·군수·구청장이나 관할 해양경찰서장은 낚시인의 생명과 신체의 안전을 확보하기 위하여 기상악화 등 일정한 경우에는 낚시인에게 안전한 장소로의 이동 또는 특정 지역의 출입금지를 명할 수 있고(제1항), 시장·군수·구청장은 같은 조제1항의 사항과 그 밖에 낚시인의 안전관리에 필요한 사항이 포함된 안전관리지침을 정하여 시행하여야 한다고 규정하고 있는데(제2항 전단), 이는 위험하거나 격리된 장소에서 낚시를 할 경우에 기상변동 등에 따른 사고발생 방지를 위해 낚시인에 대한 안전조치를 취할 수 있도록 하기 위한 취지의 규정인바(2011.3.9. 법률 제10458호로 제정되어 2012.9.10. 시행된 낚시관리법 제정이유 참조), 낚시인이 낚시어선에 승선하고 있는 경우에는 같은 법 제35조제2항을 적용하고, 낚시어선에서 하선하여 낚시터에서 낚시를 하는 동안에는 같은 법 제9조를 적용한다고 보는 것이 해당 법률의 규정체계에 비추어 합리적이라고 할 것입니다.
따라서 낚시관리법 제9조에 따라 이 사안 낚시인에 대해 안전관리 지침을 정하여 시행하는 것은 별론으로 하고, 같은 법 제35조제2항에 따른 낚시어선의 “승객”에 이 사안 낚시인이 포함되지 않으므로, 시장·군수·구청장은 같은 항에 따라 이 사안 낚시인이 준수하여야 하는 사항을 정하여 고시할 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항
이 사안 낚시인을 낚시관리법 제35조제2항에 따른 낚시어선의 “승객”에 포함된다고 보아 시장·군수·구청장이 이 사안 낚시인이 준수하여야 하는 사항을 정하여 고시할 수 있도록 하려면 입법적으로 이를 명확히 할 필요가 있습니다.
【법제처 22-0117, 2022.06.17.】