<질의요지>
「항만 재개발 및 주변지역 발전에 관한 법률」(이하 “항만재개발법”이라 함) 제9조제1항 및 제3항제7호에서는 해양수산부장관이 수립하는 항만재개발사업계획에는 기반시설의 설치계획 등이 포함되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제7호에서는 “기반시설”이란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제6호에 따른 기반시설을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 호 가목에서는 “기반시설”이란 철도 등 교통시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다고 규정하고 있는바,
해양수산부장관이 항만재개발사업계획 수립 시 “기반시설의 설치계획”에 철도의 설치계획을 포함할 경우 그 철도에 “철도차량”이 포함될 수 있는지?(이 사안은 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제22조제4호에 해당하지 않는 경우를 전제함)
[질의 배경]
해양수산부에서는 위 질의요지에 대해 내부 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 철도에 “철도차량”이 포함될 수 있습니다.
<이 유>
항만재개발법 제2조제7호에서는 “기반시설”이란 국토계획법 제2조제6호에 따른 기반시설을 말한다고 정의하고 있을 뿐 기반시설을 국토계획법과 달리 규정하거나 그 범위를 한정하고 있지 않으므로, 항만재개발법 제2조제7호에 따른 기반시설은 국토계획법령을 통해 그 의미를 파악할 필요가 있다고 할 것인데, 국토계획법 제2조제6호가목 및 같은 법 시행령 제2조제1항제1호에서는 기반시설을 철도 등의 교통시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함함) 등으로 규정하고 있고, 같은 조제3항의 위임에 따라 기반시설인 “철도”의 구체적인 범위를 규정하고 있는 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “도시군계획시설규칙”이라 함) 제22조에서는 「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」(이하 “철도건설법”이라 함) 제2조제1호에 따른 철도(제1호)와 「도시철도법」 제2조제2호에 따른 도시철도(제2호)를 각각 규정하고 있습니다.
먼저 도시군계획시설규칙 제22조제1호에 따른 “철도”에 대해 살펴보면, 철도건설법 제2조제1호에서는 “철도”란 여객 또는 화물을 운송하는 데 필요한 철도시설과 “철도차량” 및 이와 관련된 운영·지원체계가 유기적으로 구성된 운송체계를 말한다고 규정하고 있는바, 항만재개발법상 항만재개발사업계획 수립 시 기반시설로서 철도건설법 제2조제1호에 따른 철도의 설치계획이 포함되는 경우 그 철도에는 “철도차량”도 포함될 수 있다는 점이 문언상 명백합니다.
다음으로 도시군계획시설규칙 제22조제2호에 따른 “도시철도”에 대해 살펴보면, 「도시철도법」 제2조제2호에서는 “도시철도”란 도시교통의 원활한 소통을 위하여 도시교통권역에서 건설·운영하는 철도·모노레일 등 궤도(軌道)에 의한 교통시설 및 “교통수단”을 말한다고 규정하고 있는데, 같은 법은 “도시교통권역”의 원활한 교통 소통을 위하여 도시철도의 건설을 촉진하고 그 운영을 합리화하며 도시철도차량 등을 효율적으로 관리함을 목적으로 하는 법률(제1조)이고, 같은 법 제2조제1호에서는 “도시교통권역”이란 「도시교통정비 촉진법」 제4조에 따라 지정·고시된 교통권역을 말한다고 규정하고 있는바, 「도시철도법」 제2조제2호에 따른 “교통수단”의 의미에 대하여 관련법령인 「도시교통정비 촉진법」을 함께 검토할 필요가 있다고 할 것입니다.
그런데 「도시교통정비 촉진법」 제2조제1호에서는 “교통수단”이란 사람이나 물건을 한 지점에서 다른 지점으로 이동하는 데에 이용되는 버스·열차(도시철도의 열차를 포함함), 자전거, 그 밖에 대통령령으로 정하는 운반수단을 말한다고 규정하고 있고, “열차”란 여러 개의 찻간을 길게 이어놓은 차량을 의미(표준국어대사전 참조)한다는 점에 비추어 볼 때, 항만재개발법상 항만재개발사업계획 수립 시 기반시설로서 「도시철도법」 제2조제2호에 따른 도시철도의 설치계획이 포함되는 경우 그 철도에는 “철도차량”도 포함될 수 있다고 보는 것이 관련 규정의 체계에 부합하는 해석입니다.
아울러 항만재개발사업계획은 노후하거나 유휴(遊休) 상태에 있는 항만과 그 주변지역의 체계적인 개발과 지속가능한 발전을 위하여 수립(항만재개발법 제5조제1항 참조)하는 항만재개발기본계획에 적합한 범위에서 사업의 구체적인 내용을 정하는 행정계획으로서, 해양수산부장관은 일정한 범위에서 항만재개발사업계획의 수립에 관한 폭넓은 재량을 가진다(대법원 2000.3.23. 선고 98두2768 판결례 참조)고 할 것인바, 그 범위를 엄격하게 해석·적용해야 하는 침익적 행정법규의 해석과는 달리 항만재개발사업계획에 포함해야 하는 사항인 “기반시설”의 설치범위는 제한적으로 해석할 필요가 없다는 점과 항만재개발사업계획에 철도차량이 포함될 경우 해당 재개발사업구역과 주변 지역의 지리적 연계성 및 주민 접근성을 높이는 철도의 건설이 효율적으로 이루어질 수 있다는 점 등도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 기반시설의 일종인 교통시설이란 교통수단이 본래의 기능을 원활하게 수행할 수 있도록 하는 도로, 항만, 공항, 주차장 등 고정된 영조물을 말하는 것으로 보아야 하고, 고정된 철도시설과 달리 철도차량은 철도시설의 배치에 따라 항만재개발사업구역을 벗어나서 운행하는 것도 가능하여 항만재개발사업의 사업계획에 항만재개발법 제2조제7호에 따른 기반시설인 철도를 포함할 경우 “철도차량”은 포함되지 않는다는 의견이 있습니다.
그러나 철도건설법, 「철도산업발전기본법」, 「철도안전법」 등 철도 관련 법령에 따르면 “철도”란 “철도시설”, “철도차량” 및 그 운영·지원체계가 유기적으로 구성된 운송체계로서, 임의의 철도차량이 모든 철도시설에서 운행 가능한 것이 아니라 그 철도시설의 종류와 특성에 부합하는 철도차량만이 운행가능하고 철도의 종류에 따라 특정한 선로 및 운행 가능한 철도차량이 함께 결정되므로(「도시철도법」 제2조제2호에 따르면 도시철도에는 철도, 모노레일, 노면전차, 선형유도전동기, 자기부상열차 등 다양한 종류가 있으므로 각 도시철도의 종류에 따라 선로의 종류 및 철도차량의 종류가 함께 결정됨), 철도시설 및 철도차량은 기반시설이 건설된 후에 임의의 자동차·선박·항공기가 이를 이용하는 도로·항만·공항 등과는 달리 보아야 할 특수성이 있다는 점에 비추어 볼 때, 항만재개발법 제9조제3항제7호에 따른 기반시설의 설치계획 수립·변경을 통하여 필요시 철도차량의 운행 범위를 조정하는 것은 별론으로 하고, 같은 법 제2조제7호 및 국토계획법령에 따른 기반시설로서의 철도의 개념을 축소 해석하여 항만재개발사업계획에 철도를 기반시설로서 설치하는 계획을 포함할 경우 철도시설의 특성에 맞게 설계해야 하는 철도차량이 제외되는 것으로 보는 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 철도에 “철도차량”이 포함될 수 있습니다.
※ 법령정비 권고사항
항만재개발법 제2조제7호에 따른 기반시설에서 “철도차량”을 제외하려는 경우에는 이를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 21-0896, 2022.03.30.】