지방자치단체가 시행자로 지정된 환지방식의 도시개발사업이 주택공급에 관한 규칙 제44조에 따라 주택의 특별공급이 가능한 도시개발사업에 포함되는지 여부 [법제처 21-0780]

<질의요지>

「주택공급에 관한 규칙」 제44조에서는 사업주체[「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 그 사업을 시행하는 자를 말함(「주택법」 제2조제10호 참조)]는 “「도시개발법」 제11조제1항 제5호 또는 제11호에 해당하는 자가 같은 법에 따라 시행하는 도시개발사업(개발면적이 33만제곱미터 이상인 도시개발사업으로 한정하며, 이하 같음)”으로 조성된 토지에 건설하여 공급하는 85제곱미터 이하의 민영주택을 입주자모집공고일 현재 무주택세대구성원으로서 해당 도시개발사업의 시행을 위해 철거되는 주택의 소유자에게 특별공급할 수 있다고 규정하고 있고, 「도시개발법」 제11조제1항 단서에서는 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 같은 항 제5호의 토지 소유자 등을 시행자로 지정한다고 규정하면서, 같은 조제2항 제3호에서는 같은 조제1항 단서에도 불구하고 토지 소유자 동의 요건(도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지 소유자 및 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 말함)을 갖춘 경우 지방자치단체를 시행자로 지정할 수 있다고 규정하고 있는바,

「주택공급에 관한 규칙」 제44조에 따라 주택을 특별공급할 수 있는 “「도시개발법」 제11조제1항 제5호에 해당하는 자가 시행하는 도시개발사업”에 같은 조제2항 제3호에 따라 지방자치단체가 시행자로 지정된 도시개발사업(도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우로서, 개발면적이 33만제곱미터 이상인 도시개발사업이고, 「도시개발법」 제11조제2항 제3호에 따른 토지 소유자 동의 요건을 충족한 경우를 한정함)이 포함되는지?

[질의 배경]

민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

 

<회 답>

이 사안과 같이 도시개발법 제11조제2항 제3호에 따라 지방자치단체가 시행자로 지정된 도시개발사업은 「주택공급에 관한 규칙」 제44조에 따른 “「도시개발법」 제11조제1항 제5호에 해당하는 자가 시행하는 도시개발사업”에 포함되지 않습니다.

 

<이 유>

먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「주택공급에 관한 규칙」 제44조에서는 주택을 특별공급할 수 있는 도시개발사업으로 “「도시개발법」 제11조제1항 제5호 또는 제11호에 해당하는 자가 같은 법에 따라 시행하는 도시개발사업”을 규정하고 있는바, 해당 규정의 문언상 같은 항 제1호에 따른 “지방자치단체”가 시행자인 도시개발사업은 「주택공급에 관한 규칙」 제44조에 따른 도시개발사업에서 제외된다는 점이 분명합니다.

특히 「주택공급에 관한 규칙」에 따른 주택의 “특별공급”은 국가시책에 따라 대상을 한정하여 주택을 공급할 수 있는 예외적인 주택공급방식이라는 점을 고려할 때 특별공급의 요건에 관한 규정은 엄격하게 제한적으로 해석해야 할 것인바, 「주택공급에 관한 규칙」 제44조에서 「도시개발법」 제11조제1항에 따라 도시개발사업의 시행자가 될 수 있는 다양한 주체 중에서 특히 “제5호”와 “제11호”에 해당하는 자가 시행하는 도시개발사업만으로 한정하여 민영주택을 특별공급할 수 있도록 규정하고 있음에도 불구하고, 환지 방식의 도시개발사업에 있어 토지 소유자의 동의로 지방자치단체가 토지 소유자를 대신하여 시행자로 지정되었다는 사정만으로 명문의 규정에 반하는 해석을 할 수는 없다고 할 것입니다(법제처 2010.5.10. 회신, 10-0097해석례 참조).

또한 「주택공급에 관한 규칙」 제44조의 입법연혁을 살펴보면, 구 「주택공급에 관한 규칙」(2008.12.31 국토해양부령 제84호로 개정되어 2009.1.1. 시행된 것을 말하며, 이하 같음)에 제19조제10항을 신설(2008.12.31 국토해양부령 제84호 「주택공급에 관한 규칙」 제19조제10항으로 신설된 후 2015.12.29. 국토교통부령 제268호로 「주택공급에 관한 규칙」이 전부개정되면서 현행과 같이 제44조로 이동하여 규정됨)하여 도시개발사업의 시행에 따른 민영주택 특별공급 제도를 최초로 도입할 당시의 「도시개발법」에도 환지 방식의 도시개발사업의 원활한 시행을 위해 토지 소유자의 동의를 얻어 지방자치단체를 시행자로 지정할 수 있는 규정이 존재(2002.12.30. 법률 제6853호로 개정되어 2003.7.1. 시행된 「도시개발법」 제11조제2항 참조)하였으나 그 경우를 민영주택 특별공급 대상으로 규정하지 않았는바, 이는 구 「주택공급에 관한 규칙」 제19조제10항 신설 당시부터 민영주택 특별공급 대상에 「도시개발법」 제11조제2항에 따라 지방자치단체가 시행하는 도시개발사업의 경우를 포함하지 않으려는 입법의도가 있었던 것으로 보아야 할 것입니다.

그리고 「도시개발법」 제11조제1항 제5호에 따른 토지 소유자 등이 시행하는 도시개발사업의 경우에는 시행자가 토지 등을 수용하거나 사용하려면 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 하는데(「도시개발법」 제22조제1항 참조), 「주택공급에 관한 규칙」 제44조에서 「도시개발법」 제11조제1항 제5호 또는 제11호에 해당하는 자가 같은 법에 따라 시행하는 도시개발사업의 경우로 한정하여 민영주택의 특별공급에 관한 규정을 둔 것은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 이주대책 또는 이주정착금 지급 대상에서 제외되는 토지 소유자(사업구역 밖에 거주하는 경우 등에는 이주대책 수립 대상에서 제외됨)의 반대로 원활한 사업 추진이 어려운 경우가 있다는 점을 고려하여 철거되는 주택에 상응하는 주택을 예외적으로 특별공급할 수 있도록 하려는 취지(국토해양부령 제84호 주택공급에 관한 규칙 일부개정령 개정이유 및 주요내용 참조)라 할 것인바, 이 사안과 같이 토지 소유자의 동의를 받아 지방자치단체가 직접 시행하는 도시개발사업에 대해서까지 해당 규정이 적용된다고 볼 수는 없습니다.

따라서 이 사안의 도시개발사업은 「주택공급에 관한 규칙」 제44조에 따른 “「도시개발법」 제11조제1항 제5호에 해당하는 자가 시행하는 도시개발사업”에 포함되지 않습니다.

 

【법제처 21-0780, 2022.03.03.】