<질의요지>
가. 구 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(2011년 9월 15일 법률 제11041호로 일부개정된 것을 말하며, 이하 “구 국가유공자법”이라 함) 부칙 제11조제1항에 따른 “국가유공자”에는 같은 법 제79조제1항에 따른 ‘이 법을 적용받고 있는 국가유공자’ 외에 ‘이 법을 적용받을 국가유공자’가 포함되는지?
나. 구 국가유공자법 부칙 제11조제2항에 따른 “국가유공자의 유족 또는 가족”에는 같은 법 제79조제2항에 따른 ‘이 법을 적용받고 있는 국가유공자의 유족이나 가족’ 외에 ‘이 법을 적용받을 국가유공자의 유족이나 가족’이 포함되는지?
[질의 배경]
국가보훈처는 구 국가유공자법 부칙 제11조에 따른 국가유공자 및 그 유족·가족의 범위에 대하여 기존에 등록된 사람만 포함되는지 등록 전인 사람도 포함하는지에 내부 의견대립이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 질의 가에 대해
구 국가유공자법 부칙 제11조제1항의 “국가유공자”에는 같은 법 제79조제1항에 따른 ‘이 법을 적용받을 국가유공자’가 포함되지 않습니다.
나. 질의 나에 대해
구 국가유공자법 부칙 제11조제2항의 “국가유공자의 유족 또는 가족”에는 같은 법 제79조제2항에 따른 ‘이 법을 적용받을 국가유공자의 유족이나 가족’은 포함되지 않습니다.
<이 유>
가. 질의 가에 대해
구 국가유공자법 부칙 제11조제1항에서는 같은 법 제79조제1항제3호 및 제4호의 개정규정은 ‘국가유공자’가 같은 법 시행 후 행한 행위로 금고 1년 이상의 실형을 선고받고 그 형이 확정된 경우부터 적용하도록 규정하고 있는바, 이는 법 적용 배제 사유를 정하고 있는 같은 법 제79조제1항제3호의 개정 및 제4호의 추가에 따라 그 적용 대상과 시기를 분명하게 밝히기 위한 적용례이나, 같은 법 부칙 제11조제1항의 ‘국가유공자’에 이미 국가유공자로 등록한 사람을 의미하는 같은 법 제79조제1항에 따른 ‘이 법을 적용받고 있는 국가유공자’만 포함되는지, 아니면 신규로 국가유공자 등록신청을 하려는 사람을 의미하는 같은 항에 따른 ‘이 법을 적용받을 국가유공자’(법제처 2021.5.27. 회신 21-0199 해석례 참조)도 포함되는지 여부는 그 문언상 명확하지 않습니다.
그런데 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 “국가유공자법”이라 함) 제6조제1항 및 제3항에서는 ‘국가유공자 등록신청을 하는 사람’을 ‘국가유공자, 그 유족 또는 가족이 되려는 사람’으로 규정하면서 국가보훈처장이 등록 요건을 확인해 국가유공자, 그 유족 또는 가족에 해당하는지를 결정하도록 규정하고 있고, 같은 법 제6조의2에서는 이미 등록한 국가유공자, 그 유족 또는 가족이 사망하거나 국적을 상실한 경우 등에 해당하면 국가유공자 등의 변동신고를 하도록 규정하고 있는 한편, 같은 법 제14조, 제21조, 제28조 등에서는 이미 국가유공자로 등록되어 생활조정수당, 교육지원, 취업지원 등의 예우 및 지원을 받는 주체를 ‘국가유공자’로 규정하고 있는바, 국가유공자법에서는 예외적으로 해당 조문의 문언상 ‘이 법을 적용받을 국가유공자’가 포함되는 것이 분명한 경우(국가유공자법 제6조제5항에서는 국가보훈처장은 전몰군경이나 순직군경 등에 해당하는 ‘적용 대상 국가유공자’임에도 불구하고 신청 대상자가 없어 등록신청을 할 수 없는 경우 보훈심사위원회의 심의·의결을 거쳐 국가유공자로 기록하고 예우 및 관리를 할 수 있도록 규정하고 있는바, 여기서 ‘적용 대상 국가유공자’는 국가유공자로 등록되기 전의 사람을 의미하는 것이 분명한 경우에 해당함)를 제외하고는 “국가유공자”를 ‘이 법을 적용받고 있는 국가유공자’의 의미로 사용하고 있습니다.
그리고 구 국가유공자법 부칙 제11조제1항은 적용례의 형태로 규정되어 있으나, 그 취지는 종전에 이미 국가유공자로 등록된 사람으로서 구 국가유공자법의 개정 전까지 국가유공자법 제79조제1항 각 호의 배제 사유에 해당하지 않았던 사람이 구 국가유공자법 제79조제1항제3호 및 제4호의 개정규정에 따라 추가된 범죄행위를 같은 법 시행 전에 행한 경우에는 이미 같은 법에 따라 국가유공자로서 받고 있던 각종 예우나 지원과 같은 권리 및 지위가 박탈되지 않도록 하기 위한 것인바, 같은 법 부칙 제11조제1항은 법적 안정성과 함께 이미 국가유공자법을 적용받고 있던 국가유공자로서의 기득권과 신뢰를 보호하려는 경과조치의 성격을 가지는 부칙으로 보아야 합니다.
반면 국가유공자법을 “적용받을 국가유공자”에 해당하는 사람의 경우에는 국가유공자로 등록되지 않은 사람이므로 국가유공자의 각종 예우나 지원과 같은 권리 및 지위가 존재하지 않고, 이에 더하여 일반적으로 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있는 것이어서 원칙적으로 법률의 개정은 예측할 수 있다고 보아야 하므로,(헌법재판소 2015.2.16. 선고 2012헌마400 결정례 참조) 국가유공자법을 적용받을 국가유공자에 대해서는 보호할 기득권 및 신뢰가 형성되었다고 보기도 어려운바, 이러한 경우까지 적용하기 위한 적용례로 구 국가유공자법 부칙 제11조제1항을 두었다고 해석하기는 어렵습니다.
또한 국가유공자법의 적용 대상에서 배제되는 경우 등을 규정하고 있는 같은 법 제79조제1항은 1984년 8월 2일 법률 제3742호로 제정된 구 「국가유공자예우등에관한법률」에서 신설되었는데, 이는 국가유공자의 경우 국가유공자법 제10조에 따라 품위유지의무가 있을 뿐만 아니라 긍지와 사명감을 생활화하여야 함이 마땅하므로 반국가행위를 하거나 국가유공자의 명예를 크게 손상시키는 행위를 한 사람에 대하여 강력한 제재를 하기 위한 목적(1984.6.29. 의안번호 제110648호로 발의된 국가유공자예우등에관한법률안 국회 보건사회위원회 심사보고서 참조)으로 공익상의 필요에 따라 규정된 것이고, 현행 국가유공자법 제79조에서도 살인죄, 강간죄, 추행죄, 강도죄, 뇌물수수.요구, 내란.외환의 죄 등 주로 반사회적이고 중대한 범죄, 국가안보에 위해가 되는 범죄를 저지른 사람의 경우 같은 법의 적용 대상에서 배제하고 있습니다.
이러한 국가유공자법의 입법 연혁에 비추어 볼 때, 같은 법에서 정하고 있는 범죄경력이 있는 사람에 대해서도 새롭게 국가유공자 등록을 허용한다면 명예를 중시하고 국민의 귀감이 되도록 할 필요가 있는 국가유공자 제도의 취지에도 반하는 결과가 될 수 있으므로, 이미 국가유공자로 등록되어 기득권 및 신뢰를 보호할 필요가 있는 ‘이 법을 적용받고 있는 국가유공자’에 대해서만 예외적으로 구 국가유공자법 부칙 제11조제1항이 적용된다고 보는 것이 타당합니다.
따라서 구 국가유공자법 부칙 제11조제1항의 “국가유공자”에는 같은 법 제79조제1항에 따른 ‘이 법을 적용받을 국가유공자’가 포함되지 않습니다.
나. 질의 나에 대해
구 국가유공자법 부칙 제11조제2항에서는 같은 법 제79조제2항의 개정규정은 ‘국가유공자의 유족 또는 가족’이 같은 법 시행 후 행한 행위로 같은 조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우부터 적용하도록 규정하고 있는바, 이는 법 적용 배제 사유를 정하고 있는 같은 법 제79조제2항의 개정에 따라 그 적용 대상과 시기를 분명하게 밝히기 위한 적용례이나, 같은 법 부칙 제11조제2항의 ‘국가유공자의 유족 또는 가족’에 이미 국가유공자의 유족 또는 가족으로 등록한 사람을 의미하는 같은 법 제79조제2항에 따른 ‘이 법을 적용받는 국가유공자의 유족이나 가족’만 포함되는지, 아니면 신규로 국가유공자의 유족 또는 가족 등록신청을 하려는 사람을 의미하는 같은 항에 따른 ‘이 법을 적용받을 국가유공자의 유족 또는 가족’도 포함되는지 여부는 그 문언상 명확하지 않습니다.
그런데 국가유공자법 제6조제1항 및 제3항에서는 ‘국가유공자 등록신청을 하는 사람’을 ‘국가유공자, 그 유족 또는 가족이 되려는 사람’으로 규정하면서 국가보훈처장이 등록 요건을 확인해 국가유공자, 그 유족 또는 가족에 해당하는지를 결정하도록 규정하고 있고, 같은 법 제6조의2에서는 이미 등록한 국가유공자, 그 유족 또는 가족이 사망하거나 국적을 상실한 경우 등에 해당하면 국가유공자 등의 변동신고를 하도록 규정하고 있는 한편, 같은 법 제14조, 제21조, 제28조 등에서는 이미 국가유공자의 유족 또는 가족으로 등록되어 생활조정수당, 교육지원, 취업지원 등의 예우 및 지원을 받는 주체를 국가유공자의 ‘유족 또는 가족’으로 규정하고 있는바, 국가유공자법에서는 예외적으로 해당 조문의 문언상 ‘이 법을 적용받을 국가유공자의 유족이나 가족’이 포함되는 것이 분명한 경우를 제외하고는 “국가유공자의 유족 또는 가족”을 ‘이 법을 적용받고 있는 국가유공자의 유족이나 가족’의 의미로 사용하고 있습니다.
그리고 구 국가유공자법 부칙 제11조제1항은 적용례의 형태로 규정되어 있으나, 그 취지는 종전에 이미 국가유공자의 유족 또는 가족으로 등록된 사람으로서 구 국가유공자법의 개정 전까지 국가유공자법 제79조제2항의 배제 사유에 해당하지 않았던 사람이 구 국가유공자법 제79조제2항의 개정규정에 따라 추가된 범죄행위를 같은 법 시행 전에 행한 경우에는 이미 같은 법에 따라 국가유공자의 유족 또는 가족으로서 받고 있던 각종 예우나 지원과 같은 권리 및 지위가 박탈되지 않도록 하기 위한 것인바, 같은 법 부칙 제11조제2항은 법적 안정성과 함께 이미 국가유공자법을 적용받고 있던 국가유공자의 유족 또는 가족으로서의 기득권과 신뢰를 보호하려는 경과조치의 성격을 가지는 부칙으로 보아야 합니다.
반면 국가유공자법을 “적용받을 국가유공자의 유족 또는 가족”의 경우에는 국가유공자의 유족 또는 가족으로 등록되지 않은 사람이므로 국가유공자의 유족 또는 가족의 각종 예우나 지원과 같은 권리 및 지위가 존재하지 않고, 이에 더하여 일반적으로 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있는 것이어서 원칙적으로 법률의 개정은 예측할 수 있다고 보아야 하므로, 국가유공자법을 적용받을 국가유공자의 유족 또는 가족에 대해서는 보호할 기득권 및 신뢰가 형성되었다고 보기도 어려운바, 이러한 경우까지 적용하기 위한 적용례로 구 국가유공자법 부칙 제11조제2항을 두었다고 해석하기는 어렵습니다.
또한 국가유공자법의 적용 대상에서 배제되는 경우 등을 규정하고 있는 같은 법 제79조제2항은 2006년 3월 3일 법률 제7873호로 일부개정된 구 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」에서 신설되었는데, 이는 반사회적 범죄를 저지른 국가유공자의 유족 또는 가족에 대한 지원을 중단함으로써 국가유공자의 유족 또는 가족에 대한 국가적 지원의 정당성을 보다 강화하려는 목적[2005.10.4. 의안번호 제172864호로 제안(정부)된 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 일부개정법률안 주요내용 참조]으로 공익상의 필요에 따라 규정된 것이고, 현행 국가유공자법 제79조에서도 살인죄, 강간죄, 추행죄, 강도죄, 뇌물수수.요구, 내란.외환의 죄 등 주로 반사회적이고 중대한 범죄, 국가안보에 위해가 되는 범죄를 저지른 사람의 경우 같은 법의 적용 대상에서 배제하고 있습니다.
이러한 국가유공자법의 입법 연혁에 비추어 볼 때, 같은 법에서 정하고 있는 범죄경력이 있는 사람에 대해서도 새롭게 국가유공자의 유족 또는 가족으로 등록을 허용한다면 명예를 중시하고 국민의 귀감이 되도록 할 필요가 있는 국가유공자 제도의 취지에도 반하는 결과가 될 수 있으므로, 이미 국가유공자의 유족 또는 가족으로 등록되어 기득권 및 신뢰를 보호할 필요가 있는 ‘이 법을 적용받고 있는 국가유공자의 유족이나 가족’에 대해서만 예외적으로 구 국가유공자법 부칙 제11조제2항이 적용된다고 보는 것이 타당합니다.
따라서 구 국가유공자법 부칙 제11조제2항의 “국가유공자의 유족 또는 가족”에는 같은 법 제79조제2항에 따른 ‘이 법을 적용받을 국가유공자의 유족이나 가족’은 포함되지 않습니다.
【법제처 21-0554, 2021.10.20.】