<질의요지>
「도시개발법」 제11조제1항제1호부터 제4호까지에 해당하는 자와 같은 항제11호에 따른 법인 중 같은 항제1호부터 제4호까지에 해당하는 자가 100분의 50 이상 출자한 법인을 같은 법 제2조제1항제2호에 따른 도시개발사업(도시개발구역의 토지등을 수용 또는 사용하는 방식으로 시행하는 경우를 전제함.)의 공동시행자로 지정할 수 있는지?
[질의 배경]
민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 도시개발사업의 공동시행자로 지정할 수 없습니다.
<이 유>
「도시개발법」 제11조제1항에서는 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)로 지정될 수 있는 자를 각 호로 열거하고 있고, 같은 조제3항에서는 지정권자(「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자를 말하며, 이하 같음.)는 토지 소유자(「도시개발법」 제11조제1항제5호에 따른 토지 소유자를 말하며, 이하 같음. 2인 이상이 공동으로 또는 토지 소유자가 같은 항제7호부터 제10호까지에 해당하는 자와 공동으로 도시개발사업을 시행하려고 할 때에는 도시개발사업에 관한 규약을 정하게 할 수 있다고 규정하여 시행자가 될 수 있는 민간주체 간 공동으로 도시개발사업을 시행할 수 있음을 분명히 하고 있으나, 이 사안과 같이 「도시개발법」 제11조제1항제1호부터 제4호까지에 해당하는 공공주체와 그 밖의 자를 공동시행자로 지정할 수 있는지 여부에 대해서는 명시적으로 규정하고 있지 않은바, 이 사안의 경우 공동시행자로 지정할 수 있는지 여부는 시행자와 관련된 「도시개발법」의 규정체계와 입법취지 및 관계법령의 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.
먼저 시행자로 지정될 수 있는 자를 열거한 「도시개발법」 제11조제1항 각 호를 살펴보면, 제1호부터 제4호까지에서는 국가나 지방자치단체 등의 공공주체를, 제5호부터 제10호까지에서는 도시개발구역의 토지 소유자 등의 민간주체를, 그리고 제11호에서는 같은 항제1호부터 제10호까지의 자(「도시개발법」 제11조제1항제6호에 따른 조합은 제외함.)가 도시개발사업을 시행할 목적으로 출자에 참여하여 설립한 법인을 규정함으로써, 같은 규정에 따른 시행자 요건을 갖춘 주체 간 공동 출자법인을 설립하거나 시행자 요건을 갖춘 주체와 그 밖의 자가 공동으로 출자법인을 설립하여 도시개발사업을 시행할 수 있도록 하는 시행자의 유형을 인정하고 있습니다.
그리고 「도시개발법」에서는 같은 법 제11조제1항제1호부터 제4호까지에 따른 시행자와 같은 항제5호부터 제11호까지에 따른 시행자를 구분하여 도시개발사업에 적용되는 도시개발사업 일부의 대행(제11조제11항), 공사 감리자 지정(제20조제1항), 토지상환채권의 발행 요건(제23조제1항) 및 공공시설 귀속(제66조) 등을 각각 달리 규율하고 있는바, 이는 도시개발사업을 시행하는 주체가 공공시행자와 민간시행자로 구분되는 것을 전제로 한 규정체계로 보아야 합니다.
그렇다면 둘 이상의 공공주체[「도시개발법」 제11조제3항 및 도시개발사업의 공공성에 비추어 같은 조제1항제1호부터 제4호까지에 해당하는 자를 공동시행자로 지정하는 것도 가능함(법제처 2007.8.30. 회신 07-0246 해석례 참조).] 또는 둘 이상의 민간주체가 각각 공동으로 도시개발사업을 시행하려는 경우에는 여전히 공공시행자 또는 민간시행자로서의 법적 성격이 유지되므로 도시개발법령에서 예정한 시행자로서 공동시행자 지정이 가능하다고 할 것이나, 「도시개발법」 제11조제1항제1호부터 제4호까지에 해당하는 공공주체와 그 밖의 자가 공동으로 시행자가 되려는 경우에는 그 성격을 공공시행자로 보아야 하는지 민간시행자로 보아야 하는지 여부가 불분명한바, 공공시행자와 민간시행자를 구분하여 도시개발사업에 적용되는 규정을 달리하고 있는 도시개발법령의 체계상 허용되지 않는다고 할 것이고, 그 밖에 「주택법」 에 따른 공공택지[「주택법」 제2조제24호바목에서는 도시개발사업(「도시개발법」 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 시행자가 수용 또는 사용의 방식으로 시행하는 사업 등만 해당함)에 의해 개발·조성되는 공동주택이 건설되는 용지를 공공택지로 규정함.] 및 「개발이익 환수에 관한 법률」에 따른 개발부담금 경감(「개발이익 환수에 관한 법률」 제7조제2항에서는 공공기관, 지방공기업 등이 시행하는 도시개발사업 등에 대해 개발부담금의 100분의 50을 경감하도록 규정함.) 등의 규정을 적용할 때에도 시행자의 성격에 따른 해석상 논란이 발생할 수 있다는 점도 함께 고려해야 합니다.
또한 「도시개발법」이 2015년 8월 11일 법률 제13479호로 개정될 당시 국회 입법자료(2014.9.23. 의안번호 제1911810호로 발의된 도시개발법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조)에 따르면, 당초 공동출자법인을 설립하는 것보다 간소한 방법의 공동시행 제도를 도입하기 위해 「도시개발법」 제11조제1항제12호를 신설하여 같은 항제1호부터 제4호까지에 해당하는 공공주체와 일부 민간주체(「도시개발법」 제11조제1항제8호·제9호·제9호의2 및 제10호에 해당하는 자를 말함.)가 협약을 체결하여 공동으로 도시개발사업을 시행하는 방식의 시행자를 추가로 인정하려 했으나, 국회 심의과정에서 법인 설립을 전제로 하지 않은 채 협약을 통해 공동으로 시행하는 경우 공동시행주체의 법적 성격이 불분명할 뿐 아니라 법률상 책임 확보가 곤란하다는 판단에 따라 시행자의 범위에서 제외하였다는 점에 비추어 볼 때, 이와 같은 법령의 개정 없이 현행 규정의 해석만으로 공공주체와 민간주체 간 공동시행자 지정이 가능하다고 볼 수는 없습니다.
아울러 「도시개발법」 제11조제1항제1호부터 제4호까지에 해당하는 자가 100분의 50 이상 출자한 법인이라 하더라도 이와 같은 공동출자법인은 일정기간 자산을 특정사업에 운용하고 그 수익을 배분하기 위한 목적에 따라 한시적으로 설립된 「상법」상 법인이라는 점에서 그 성격은 원칙적으로 민간주체라 할 것이고, 앞에서 살펴본 민간시행자에게 적용되는 「도시개발법」 규정에서도 같은 법 제11조제1항제11호에 따른 공동출자법인을 출자 주체별 출자 비율에 따른 구분 없이 민간시행자로 분류하고 있는바, 도시개발구역 지정 제안 시 토지 소유자 동의 요건(제11조제6항) 등과 같이 예외적으로 공공시행자와 동일하게 규율하고 있는 규정이 있다는 이유만으로 그 주체의 성격을 달리 보는 것은 타당하지 않습니다.
이와 같은 도시개발법령의 규정체계, 입법연혁 및 관련 법령의 적용관계 등을 종합적으로 고려할 때, 도시개발사업의 공동시행자 지정 범위를 확대하는 것이 입법정책적으로 필요한 경우 법률에 명시적 규정을 둘 수 있음은 별론으로 하고, 「도시개발법」 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 자와 같은 항제11호의 법인 중 같은 항제1호부터 제4호까지의 자가 100분의 50 이상 출자한 법인을 도시개발사업의 공동시행자로 지정할 수는 없다고 보아야 합니다.
【법제처 21-0052, 2021.04.19.】