<판결요지>
폐기물관리법의 입법목적과 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서 적합통보제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 볼 때, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서 폐기물관리법 제25조제2항 각호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다고 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합통보를 할 수 있다.
그런데 폐기물 처리사업계획서의 적합 여부를 결정하는 행정청이, 관할구역 안에 제한된 폐기물수집·운반업체만이 허가되어 있는 상황에서 새로운 업체가 새로이 허가를 신청하는 경우에, 당해 지방자치단체 내의 폐기물발생량에 비하여 기존 업체의 시설이 과다하여 신규허가를 한다면 업체 사이의 과당경쟁 및 무계획적인 수집·운반으로 인하여 폐기물의 수집·운반에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행이 불가능하게 될 것으로 예상되는 특별한 사정이 있는 경우가 아니고, 또한 폐기물관리법 제25조제7항 소정의 영업구역 제한 기타 필요한 조건을 붙이더라도 이를 해결할 수 없는 상태가 아닌 한, 기존의 업체만으로도 폐기물의 수집·운반 등에 별다른 지장이 없다는 사유만으로 이를 거부함은 실질적으로 허가업체의 수를 유지하거나 독점적 대행권을 유지하는 것이 되어 법령의 목적에 위배되거나 객관적인 합리성과 타당성을 잃은 것으로서 위법하다(대법원 2011.11.10. 선고 2011두12283 판결, 대법원 2013.10.31. 선고 2013두10731 판결 등 참조).
▣ 폐기물 처리업체가 울산 북구청장을 상대로 낸 ‘폐기물처리 사업계획서 부적합 처분 취소소송’에서 신규업체 진입을 허용한다고 하여 안정적·효율적 행정이 불가능하게 된다고 할 수 없고, 오히려 신규진입을 막아 기존 업체의 독점 내지 과점적 이익을 유지하는 결과를 도출할 뿐이라면서 원고의 청구를 인용한 사례.
【울산지방법원 2020.6.11. 선고 2019구합5131 판결】
• 울산지방법원 제1행정부 판결
• 사 건 / 2019구합5131 폐기물처리사업계획서 부적합처분 취소
• 원 고 / 주식회사 ○○환경
• 피 고 / ○○광역시 북구청장
• 변론종결 / 2020.05.07.
• 판결선고 / 2020.06.11.
<주 문>
1. 피고가 2018.10.24. 원고에게 한 폐기물처리사업계획서 부적합처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
<청구취지>
주문과 같다.
<이 유>
1. 처분의 경위
가. 원고는 2018.9.28. 피고에게 폐기물처리사업(생활폐기물 수집·운반업)에 관한 사업계획서를 제출하였다.
나. 피고는 2018.10.24. 아래와 같은 이유로 폐기물사업처리계획 부적합 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하고 이를 원고에게 통보하였다.
*****
가. 최근 3년간(14~17년) 인구 증가(12,038명) 대비 17년 생활폐기물 수거량이 일 64.3톤으로 2014년 대비 일 3.1톤 감소 추세임. (기준 365일/년)
나. 북구의 경우 생활폐기물 수집·운반 처리에 대하여 4개 업체에서 권역별로 위탁처리하고 있으며, 4개 업체의 보유 장비 차량 수집운반(적재)능력 대비 가동율이 50% 미만으로 신규 허가할 경우 영세업체의 난립, 과열 경쟁에 따른 업체별 재정 건전성 악화 및 주민불편 등 청소서비스 질이 오히려 저하될 우려가 있음.
다. 현재 인구수 증가 대비 생활폐기물의 대폭적인 증가나 위탁구역의 확대 요인이 없음.
*****
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
피고는 원고의 신청에 대하여 폐기물관리법 제25조제2항에 규정된 사항 이외의 사유로 이 사건 처분을 하였는데, 이 사건 처분의 이유 중 생활폐기물 수거량의 감소 추세는 일시적인 현상에 불과하고, 기존 업체의 현재 생활폐기물 수집‧운반능력이 생활 폐기물 배출량보다 많다며 신규 업체의 시장진입을 허용하지 아니하는 것은 사실상 기존 업체에 독점적 대행권을 유지하는 것이므로 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다. <별지 생략>
다. 판단
1) 관련 법리
폐기물관리법의 입법목적과 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서 적합통보제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 볼 때, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서 폐기물관리법 제25조제2항 각호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다고 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합통보를 할 수 있다.
그런데 폐기물 처리사업계획서의 적합 여부를 결정하는 행정청이, 관할구역 안에 제한된 폐기물수집·운반업체만이 허가되어 있는 상황에서 새로운 업체가 새로이 허가를 신청하는 경우에, 당해 지방자치단체 내의 폐기물발생량에 비하여 기존 업체의 시설이 과다하여 신규허가를 한다면 업체 사이의 과당경쟁 및 무계획적인 수집·운반으로 인하여 폐기물의 수집·운반에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행이 불가능하게 될 것으로 예상되는 특별한 사정이 있는 경우가 아니고, 또한 폐기물관리법 제25조제7항 소정의 영업구역 제한 기타 필요한 조건을 붙이더라도 이를 해결할 수 없는 상태가 아닌 한, 기존의 업체만으로도 폐기물의 수집·운반 등에 별다른 지장이 없다는 사유만으로 이를 거부함은 실질적으로 허가업체의 수를 유지하거나 독점적 대행권을 유지하는 것이 되어 법령의 목적에 위배되거나 객관적인 합리성과 타당성을 잃은 것으로서 위법하다(대법원 2011.11.10. 선고 2011두12283 판결, 대법원 2013.10.31. 선고 2013두10731 판결 등 참조).
2) 인정사실
가) 피고는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제25조제1항제8호를 근거로 하여 공개모집절차 없이 수의계약의 방식으로 생활폐기물의 수집·운반·처리 대행계약을 체결해왔다.
나) 피고는 ○○ 북구를 4개 권역으로 구분하여 권역별로 생활폐기물 수집·운반 업무를 대행업체에 위탁하고 있다.
다) 피고로부터 생활폐기물 수집‧운반 업무를 위탁받은 4개의 업체는 각 최초허가일이 1997년 내지 1999년이고, 20년 이상 신규업체의 진입이 없었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
3) 재량권의 일탈·남용 여부
위 인정사실과 이 법원의 ○○광역시, ○○ 북구에 대한 각 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음의 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 원고에 대하여 폐기물처리사업계획서 적합 통보를 한다고 하더라도, 단순히 ‘기존의 업체만으로도 폐기물의 수집‧운반 등에 별다른 지장이 없다는 것’을 넘어 ‘신규 업체의 진입을 허용할 경우 영세 업체의 난립과 업체 사이의 과당경쟁으로 생활폐기물 처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행이 불가능하게 된다거나, 영업구역 제한 기타 필요한 조건을 붙이더라도 이를 해결할 수 없을 것’이라고 단정할 수 없다. 오히려 이 사건 처분은 원고 등의 신규 진입을 막음으로써 기존 업체의 독점 내지 과점적 이익을 유지하여 주는 결과만을 도출할 뿐이다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈‧남용하여 위법하다.
가) 2014년부터 2019년까지, 기존 업체 중 ○○환경 주식회사는 차량 8대를, ○○산업 주식회사는 차량 2대를, ○○개발 주식회사는 차량 5대를 각 증차하였다(○○기업은 2014년 차량 8대에서 2017년 차량 11대로 증차하였다가 다시 2019년 차량 8대로 감차하여 총 차량 수에는 변화가 없었다).
나) ○○ 북구청에 대한 사실조회 결과에 의하면, 2015년부터 2019년까지 매년 ○○ 북구의 생활폐기물 처리 실적이 늘어나고 있고, 생활폐기물 처리비용도 매년 증가하고 있으므로, ○○ 북구의 생활폐기물 수집·운반업에 대한 신규 수요가 전혀 없다고 볼 수도 없다.
다) 환경부예규인 폐기물처리업 허가업무처리지침 중 ‘Ⅲ. 허가신청서류 검토 및 허가 8. 처리업의 허가 라. 경쟁제도의 도입’에서는 ‘생활폐기물 수집‧운반업허가 및 대행업체 선정시 경쟁 입찰을 원칙으로 한다. 다만 공익을 위해 시급하게 업체 선정이 필요한 경우 등 지방자치단체의 장이 수의계약이 필요하다고 인정하는 경우에는 수의계약을 할 수 있다.’라고 규정하고 있다.
라) 1999년부터 2019년까지 4개의 대행업체가 아무런 변동 없이 지정된 권역에서 생활폐기물 수집·운반업을 수행한 점, 일반경쟁입찰을 통한 폐기물처리업체 선정이 아니라 기존 대행업체와의 지역 도급제방식으로 운영하고 있어, 기존 업체들의 담합 가능성도 있어 보인다.
마) 피고가 이 사건 처분을 하기 전에 신규 업체의 진입을 허용할 경우 발생할 수 있는 생활폐기물 수집·운반 업계의 환경 변화나 그에 따른 영업구역 변경 및 조정 등을 검토한 사정도 찾아볼 수 없고, 피고가 제출한 증거만으로는 생활폐기물 수집‧운반업계에 신규 업체의 진입을 허용할 경우 영세 업체의 난립과 업체 사이의 과당경쟁을 불러올 가능성이 있다고 인정하기 어렵다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 정재우(재판장) 김정성 노민식