여객자동차 운수사업법 제83조제1항제2호 등 위헌확인(어린이통학버스 동승보호자 사건) [헌재 2017헌마479]

<판결요지>

[1] 이 사건 자동차사용제한조항 관한 판단

이 사건 자동차사용제한조항은 특별자치시장 등 집행기관의 자동차의 사용 제한 또는 금지처분이라는 구체적 집행행위를 예정하고 있으므로, 위 법률조항 그 자체에 의하여 기본권 침해가 직접 발생한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 자동차사용제한조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성을 갖추지 못하여 부적법하다.

[2] 이 사건 벌칙조항에 관한 판단

청구인들은 이 사건 벌칙조항 자체의 고유한 위헌성을 다투는 것이 아니라, 다만 전제되는 의무부과 즉 유상운송금지의무에 있어서 ‘유상운송’의 의미가 죄형법정주의의 명확성 원칙에 반하여 위헌이어서 그 제재조항도 당연히 위헌이라는 취지로 주장하는 것에 불과하다. 따라서 이 사건 벌칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성을 갖추지 못하여 부적법하다.

[3] 이 사건 차령제한조항에 관한 판단

이 사건 차령제한조항은 이미 자가용자동차 유상운송 허가를 받은 경우의 차령에 관한 것이어서, 아직 유상운송 허가를 받지 아니한 청구인들의 이 사건 차령제한조항에 대한 심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

[4] 이 사건 보호자동승조항에 관한 판단

가. 청구기간 도과 여부에 관한 판단

이 사건 보호자동승조항은 도로교통법 부칙(2014.1.28. 법률 제12343호) 제3조에 따라 2년의 유예기간을 두고 있는데, 그 유예기간을 경과하기 전까지 청구인들은 이 사건 보호자동승조항에 의한 보호자동승의무를 부담하지 아니하므로, 이 사건 보호자동승조항이 구체적이고 현실적으로 청구인들에게 적용된 2017.1.29.부터 청구기간을 기산함이 상당하다. 청구인들은 그로부터 1년 및 90일 이내인 2017.4.28. 이 사건 보호자동승조항에 대한 헌법소원심판을 청구하였으므로, 위 조항에 대한 청구기간은 준수되었다. 종래 이와 견해를 달리하여, 법령의 시행일 이후 일정한 유예기간을 둔 경우 이에 대한 헌법소원심판 청구기간의 기산점을 법령의 시행일이라고 판시한 우리 재판소 결정들은, 이 결정의 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경한다.

나. 본안에 관한 판단

어린이나 영유아(이하 ‘어린이 등’이라 한다)는 자신에게 주어진 환경을 조절하거나 바꿀 수 있는 능력이 부족하고 자신의 행동에 수반되는 위험을 평가하지 못하는 특성이 있기에 어린이 안전사고의 대처를 위한 법적 장치를 마련함에 있어서는 어린이 등의 이와 같은 취약성이 충분히 고려되어야 한다. 특히, 오늘날 취학 연령이 되기 전 일정한 교육시설에서의 어린이 등에 대한 돌봄이 일반화되어 있는 상황에서 어린이 등이 학원이나 체육시설 등에 다니기 위하여 통학버스를 이용하는 것은 상당히 일반적인 현상이 되고 있는데, 이와 관련한 사고 역시 치명적인 결과를 가져온다는 점에서 어린이통학버스와 관련하여서는 보다 엄격한 안전관리가 필요하다.

실제로 2013년부터 2018년 사이의 12세 이하 어린이 교통사고 현황을 살펴보면, 어린이통학버스 안전기준을 강화하는 내용의 개정 도로교통법 시행 이후 어린이 교통사고의 사망자수가 유의미하게 감소하고 있고, 특히 이 사건 보호자동승조항이 실질적으로 작동한 이후인 2018년에 이르러 전체 교통사고 사망자수 대비 어린이 교통사고 사망자수가 처음으로 1% 미만으로 떨어졌음이 확인된다. 또한 도로교통공단이 발표한 2018년 기준 사고 시 상태별 12세 이하 어린이 교통사고 현황에 의하면, 자동차 승차 중에 부상을 당한 경우가 가장 많고[7,162명(점유율 57.1)], 승차 중 사망자도 보행 중에 사망자에 이어서 그 다음으로 많았던 점 등에 비추어보면, 어린이통학버스 승·하차 시 뿐만 아니라 ‘승차 중’에도 안전사고 내지 교통사고의 위험으로부터 어린이 등을 보호하기 위한 동승보호자로서의 역할이 중요하다는 점을 쉽사리 수긍할 수 있다.

이처럼 어린이통학버스의 동승보호자는 운전자와 함께 탑승함으로써 승·하차 시 뿐만 아니라 운전자만으로 담보하기 어려운 ‘차량 운전 중’ 또는 ‘교통사고 발생 등의 비상상황 발생 시’ 어린이 등의 안전을 효과적으로 담보하는 중요한 역할을 하게 된다. 결국 어린이통학버스를 안전하게 운전할 의무를 지는 ‘운전자’에게 그 의무에 덧붙여 승차 중 또는 승·하차하는 어린이 등을 보호할 의무까지 부과하는 것으로는 어린이 등의 안전을 담보하기에 부족하다고 할 것이고, 별도의 동승보호자를 두어 운전자와 더불어 어린이 등을 보호하게 하는 것이 어린이통학버스를 이용하는 어린이 등의 안전을 지키는데 필수적이라고 본 입법자의 판단이 현저히 불합리하다고 보기 어렵다.

그렇다면 이 사건 보호자동승조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

◆ 재판관 이선애, 재판관 이미선의 이 사건 보호자동승조항의 청구기간 기산점에 대한 반대의견

이 사건 보호자동승조항의 시행으로 말미암아 보호자 동승 없이 어린이통학버스를 운행할 수 있었던 청구인 황○○의 법적지위가 ‘시행일로부터 2년 이후에는 보호자를 동승시키지 않고 어린이통학버스를 운행할 수 없는 것’으로 불리하게 구체적으로 형성되었다. 따라서 유예기간이 경과한 후에야 비로소 기본권이 제한되는 것이 아니라 이 사건 보호자동승조항의 시행으로 인하여 청구인 황○○의 기본권이 구체적·현실적으로 제한된다.

그런데 청구인 황○○은 이 사건 보호자동승조항 시행일인 2015.1.29. 이후로서 어린이통학버스 운영 신고일인 2015.12.1.부터 1년이 경과한 이후에 헌법소원심판을 청구하였으므로, 청구인 황○○의 이 사건 보호자동승조항에 대한 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하다.

▣ 결정의 의의

헌법재판소는 어린이통학버스에 어린이 등과 함께 보호자를 의무적으로 동승하여 운행하도록 한 이 사건 보호자동승조항이 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다고 결정하였다. 아울러 유예기간을 둔 법령에 대한 헌법소원심판의 청구기간 기산점에 관하여 유예기간이 경과한 때를 청구기간의 기산점으로 봄으로써, 법령의 시행일에 기본권 침해 사유가 발생하였다고 본 종래의 결정을 변경하였다.

 

【헌법재판소 2020.04.23. 선고 2017헌마479 결정】

 

• 헌법재판소 결정

• 사 건 / 2017헌마479 여객자동차 운수사업법 제83조제1항제2호 등 위헌확인

• 청구인 / 1. 황○○, 2. 박○○

• 선고일 / 2020.04.23.

 

<주 문>

1. 도로교통법(2014.12.30. 법률 제12917호로 개정된 것) 제53조제3항 전단 중 ‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’에 따라 설립된 학원 및 ‘체육시설의 설치·이용에 관한 법률’에 따라 설립된 체육시설에서 어린이통학버스를 운영하는 자에 관한 부분에 대한 심판청구를 기각한다.

2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

 

<이 유>

1. 사건개요

 

청구인 황○○은 ‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’에 따른 학원등록을 마치고 2016.1.1.부터 ‘○○학원’이라는 상호로 어린이 및 초·중·고등학생들을 상대로 어학과목을 교습하는 학원을 운영하면서 15인승 승합자동차를 수강생들의 통학에 제공하고 있다.

청구인 박○○은 ‘체육시설의 설치·이용에 관한 법률’에 따라 체육도장업을 신고하고 2016.7.15.부터 ‘○○ 태권도’라는 상호로 태권도장을 운영하면서 12인승 승합자동차를 수강생들의 통학에 제공하고 있다.

청구인들은 자가용자동차 유상운송에 관하여 규정한 여객자동차 운수사업법 제83조제1항제2호, 제90조제8호, 유상운송용 자가용자동차의 차령에 관하여 규정한 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제103조의2, 어린이통학버스 운영자 등의 의무에 관하여 규정한 도로교통법 제53조제3항이 청구인들의 영업의 자유, 재산권을 침해한다고 주장하며 2017.4.28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

 

2. 심판대상

 

청구인들은 도로교통법 제53조제3항 전체에 대하여 심판청구를 제기하고 있으나, 청구인들은 ‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’에 따라 설립된 학원 또는 ‘체육시설의 설치·이용에 관한 법률’에 따라 설립된 체육시설을 운영하는 자로서 어린이통학버스에 보호자를 동승하도록 강제하는 부분만을 다투고 있으므로, 심판대상조항은 도로교통법 제53조제3항 중 이와 관련된 부분으로 한정한다.

따라서 이 사건 심판대상은 구 여객자동차 운수사업법(2017.3.21. 법률 제14716호로 개정되고, 2020.2.18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘여객자동차법’이라 한다) 제83조제1항제2호(이하 ‘이 사건 자동차사용제한조항’이라 한다), 여객자동차법(2015.6.22. 법률 제13376호로 개정된 것) 제90조제8호(이하 ‘이 사건 벌칙조항’이라 한다), 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2015.7.20. 국토교통부령 제222호로 개정된 것, 이하 ‘여객자동차법 시행규칙’이라 한다) 제103조의2(이하 ‘이 사건 차령제한조항’이라 한다), 도로교통법(2014.12.30. 법률 제12917호로 개정된 것) 제53조제3항 전단 중 ‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’에 따라 설립된 학원 및 ‘체육시설의 설치·이용에 관한 법률’에 따라 설립된 체육시설에서 어린이통학버스를 운영하는 자에 관한 부분(이하 ‘이 사건 보호자동승조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다.

[심판대상조항]

￭ 구 여객자동차 운수사업법(2017.3.21. 법률 제14716호로 개정되고, 2020.2.18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것)

제83조(자가용자동차 사용의 제한 또는 금지) ① 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 자가용자동차를 사용하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있다.

2. 제81조제1항제2호에 따른 허가를 받지 아니하고 자가용자동차를 유상으로 운송에 사용하거나 임대한 경우

￭ 여객자동차 운수사업법(2015.6.22. 법률 제13376호로 개정된 것)

제90조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.

8. 제81조를 위반하여 자가용자동차를 유상으로 운송용으로 제공 또는 임대하거나 이를 알선한 자

￭ 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2015.7.20. 국토교통부령 제222호로 개정된 것)

제103조의2(유상운송용 자가용자동차의 차령) ① 제103조제4호 및 제4호의2에 따라 유상운송 허가를 받은 자가용자동차(이하 “유상운송용 자가용자동차”라 한다)의 차령은 9년으로 한다.

② 제1항에 따른 유상운송용 자가용자동차의 차령 기산일은 다음 각 호의 구분에 따른다.

1. 제작연도에 등록된 자동차: 최초의 신규등록일

2. 제작연도에 등록되지 아니한 자동차: 제작연도의 말일

③ 제1항에도 불구하고 제1항에 따른 차령 기간(차령이 연장된 경우에는 연장된 기간을 말한다)이 만료되기 전에 「자동차관리법」 제43조제1항제2호에 따른 정기검사를 받아 검사기준에 적합한 경우에는 「자동차관리법 시행규칙」 제74조에 따른 검사유효기간의 만료일까지 차령이 연장된 것으로 본다.

④ 제1항에 따른 차령과 제3항에 따라 연장된 기간의 합은 11년을 초과할 수 없다.

￭ 도로교통법(2014.12.30. 법률 제12917호로 개정된 것)

제53조(어린이통학버스 운전자 및 운영자 등의 의무) ③ 어린이통학버스를 운영하는 자는 어린이통학버스에 어린이나 영유아를 태울 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 보호자를 함께 태우고 운행하여야 하며, 동승한 보호자는 어린이나 영유아가 승차 또는 하차하는 때에는 자동차에서 내려서 어린이나 영유아가 안전하게 승하차하는 것을 확인하고 운행 중에는 어린이나 영유아가 좌석에 앉아 좌석안전띠를 매고 있도록 하는 등 어린이 보호에 필요한 조치를 하여야 한다.

3. 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」 제13조제1항에 따른 강사

4. 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」에 따른 체육시설의 종사자

5. 그 밖에 어린이통학버스를 운영하는 자가 지명한 사람

 

3. 청구인들의 주장

 

가. 이 사건 자동차사용제한조항 및 이 사건 벌칙조항

여객자동차법령에 ‘유상운송’의 개념에 대하여 아무런 정의규정을 두고 있지 아니한 상태에서, 이 사건 자동차사용제한조항 및 이 사건 벌칙조항은 허가 없이 자가용자동차를 유상으로 운송용으로 사용한 경우 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있도록 규정하는 한편, 허가 없이 자가용자동차를 유상으로 운송용으로 제공하는 경우 형사처벌을 하도록 규정하고 있으므로 죄형법정주의의 명확성 원칙에 반한다.

 

나. 이 사건 차령제한조항

이 사건 차령제한조항은, 현재 운행 중인 통학차량의 성능이나 안전도에 아무런 문제가 없음에도 불구하고 통학차량의 안전을 담보하기 위해 일률적으로 차령만을 자가용자동차 유상운송의 절대적인 기준으로 규정함으로써, 위 차령제한을 초과한 통학차량을 보유한 청구인들로서는 유상운송 허가를 얻을 수 없게 되었는바, 이로 인하여 청구인들의 영업의 자유, 재산권이 침해된다.

 

다. 이 사건 보호자동승조항

최근 발생하는 통학차량 어린이 안전사고의 대부분은 통학차량을 운행하는 운전자의 부주의로 인하여 발생하는 것임에도 이 사건 보호자동승조항은 어린이통학버스에 의무적으로 보호자를 동승하도록 규정함으로써, 새로이 동승보호자를 고용하도록 강제하여 열악한 재정 상태에 있는 학원이나 체육시설의 운영자인 청구인들의 영업의 자유와 재산권을 침해한다.

나아가 국가가 어린이통학버스 운영자에게 이와 같은 보호자동승의무를 부과할 경우, 어린이통학버스 운영자에게 일정한 보조금을 지급하거나 동승보호자 자격제도를 신설하여 국가나 지방자치단체의 관리·감독 하에 이들을 선발하여 지원하는 방안 등을 입법할 의무가 있음에도, 국가가 이를 마련하지 아니한 것은 헌법에 위반된다.

 

4. 적법요건에 관한 판단

 

가. 이 사건 자동차사용제한조항에 관한 판단

법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재 자기의 기본권을 침해받아야 한다. 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 말하므로, 당해 법률에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권 침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성이 없다(헌재 2016.5.26. 2014헌마374 참조).

이 사건 자동차사용제한조항은 자가용자동차를 사용하는 자가 유상운송허가를 받지 아니하고 자가용자동차를 유상으로 운송에 사용하는 경우 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 ‘특별자치시장 등’이라 한다)은 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있다고 규정하여, 특별자치시장 등 집행기관의 자동차의 사용 제한 또는 금지처분이라는 구체적 집행행위를 예정하고 있다. 이와 같은 자가용자동차의 사용제한 내지 금지처분은 관할 행정기관에 재량이 주어지는 재량행위로서 특별자치시장 등의 위 재량권 행사에 의하여 자가용자동차를 유상으로 운송에 사용하는 자의 자가용자동차 사용제한 또는 금지라는 불이익이 비로소 현실화되는 것이므로, 위 법률조항 그 자체에 의하여 기본권 침해가 직접 발생한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 자동차사용제한조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성을 갖추지 못하여 부적법하다.

 

나. 이 사건 벌칙조항에 관한 판단

청구인들은, 청구인들이 운영하는 학원 및 체육시설에서 통학차량 이용대가를 별도로 수령하지 아니하고 있기 때문에 유상운송에 해당되지 아니함에도, 여객자동차법에 유상운송에 대한 정의를 명확하게 규정하지 아니하여 이 사건 벌칙조항에 따라 처벌될 가능성이 있으므로 청구인들의 기본권이 침해된다고 주장한다.

살피건대 처벌조항의 전제가 되는 구성요건조항이 별도로 규정되어 있는 경우에, 처벌조항에 대하여는 청구인들이 그 법정형이 체계정당성에 어긋난다거나 과다하다는 등 그 자체가 위헌임을 주장하지 않는 한 직접성을 인정할 수 없다(헌재 2013.6.27. 2011헌마315등 참조).

이 사건 벌칙조항은 그 전제인 의무부과조항(여객자동차법 제81조)이 따로 있고 이를 위반하는 경우에 형사처벌을 부과하는 제재조항으로서, 청구인들은 형사처벌이라는 제재가 체계정당성에 어긋난다거나 과다하다는 등 그 자체의 고유한 위헌성을 다투는 것이 아니고, 다만 전제되는 의무부과 즉 유상운송금지의무에 있어서 ‘유상운송’의 의미가 죄형법정주의의 명확성 원칙에 반하여 위헌이어서 그 제재조항도 당연히 위헌이라는 취지로 주장하는 것에 불과하다. 따라서 이 사건 벌칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성을 갖추지 못하여 부적법하다.

 

다. 이 사건 차령제한조항에 관한 판단

청구인들은 이 사건 차령제한조항이 일률적으로 차령만을 자가용자동차 유상운송의 절대적인 기준으로 규정함으로써 위 차령제한을 초과한 통학차량을 보유한 청구인들은 자가용자동차 유상운송허가를 얻을 수 없게 되어 청구인들의 영업의 자유, 재산권이 침해된다고 주장한다.

그러나 자가용자동차 유상운송허가 요건은 이 사건 차령제한조항이 아니라 구 여객자동차법 시행규칙 제103조에서 규정하고 있는바, 특히 같은 조제4호의2에 의하면 학원 및 체육시설(이하 ‘학원 등’이라 한다)의 경우 학원 등이 직접 소유하는 9인승 이상의 승용자동차 또는 승합자동차일 것, 처음 허가를 신청하는 경우 차령은 3년을 초과하지 아니할 것 등의 구체적 허가요건을 규정하고 있다. 반면, 이 사건 차령제한조항은 위 시행규칙 제103조의 요건에 따라 자가용자동차 유상운송 허가를 받은 경우 그 자가용자동차의 차령을 9년으로 제한하고, 그 차령산정의 기산일, 차령연장, 차령연장기간의 상한에 관하여 규정하고 있는 조항이다. 결국 이 사건 차령제한조항은 이미 자가용자동차 유상운송 허가를 받은 경우의 차령에 관한 것이어서, 아직 유상운송 허가를 받지 아니한 청구인들의 이 사건 차령제한조항에 대한 심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

 

라. 이 사건 보호자동승조항에 관한 판단

헌법재판소법 제69조제1항 본문은 “제68조제1항의 규정에 따른 헌법소원의 심판은 그 사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있은 날부터 1년 이내에 청구하여야 한다.”고 규정하고 있다. 이때 “그 사유가 있은 날”이란 헌법재판소법 제68조제1항에 규정된 사유, 즉 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인한 기본권의 침해가 있은 날’을 의미한다. 따라서 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해가 있은 경우에는 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 헌법소원심판을 청구하여야 한다. 다만, 법령이 시행된 후에 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받은 사람은 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 헌법소원심판을 청구하여야 한다. 여기서 청구기간의 기산점인 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’이란 ‘법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용받음으로써 기본권의 침해가 있은 날’을 의미한다(헌재 2004.4.29. 2003헌마484; 헌재 2006.12.28. 2006헌마226 등 참조).

도로교통법 부칙(2014.1.28. 법률 제12343호) 제1조는 “시행일”이라는 표제 아래, “이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다.”라고 규정한다. 또한 위 부칙 제3조는 “어린이통학버스 운전자 및 운영자 등의 의무에 관한 적용례”라는 표제 아래, “제53조제3항의 개정규정은 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」에 따른 학원 및 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에 따른 체육시설에서 운영하는 승차정원 15인승 이하의 어린이통학버스에 대하여는 이 법 시행일 후 2년이 경과한 날부터 적용한다.”라고 규정하여, 특정한 경우 심판대상조항에 대하여 2년간의 시행유예기간을 둔다. 청구인들은 승차정원 15인승 이하의 어린이통학버스를 운영하고 있으므로, 위 부칙 조항들에 따라 도로교통법 제53조제3항의 개정규정의 시행일인 2015.1.29.로부터 2년이 경과하기 전까지는 어린이 통학버스 운행 시에 보호자를 동승시키지 않아도 된다. 따라서 청구인들은 심판대상조항의 시행과 동시에 기본권을 침해받지는 않고, ‘시행일로부터 2년 경과’라는 사유가 발생하는 2017.1.29.에 비로소 도로교통법 제53조제3항의 개정규정을 구체적이고 현실적으로 적용받게 되어 보호자 동승의무를 부담한다. 따라서 이 사건 보호자동승조항으로 인한 기본권 침해가 구체적이고 현실적으로 발생하는 날은 2017.1.29.이고, 이 날이 청구인들에 대한 헌법소원심판청구의 청구기간 기산점이 된다. 청구인들은 청구기간 기산점인 2017.1.29.로부터 1년 및 90일 이내인 2017.4.28. 헌법소원심판을 청구하였으므로 이 사건 보호자동승조항에 대한 청구기간은 준수되었다. 따라서 이하 본안에서는 이 사건 보호자동승조항이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부를 판단한다.

이와 달리, 시행유예기간을 둔 법령에 대한 헌법소원심판의 청구기간에 관한 헌법재판소의 선례에 따르면, 도로교통법 제53조제3항의 개정규정의 시행일인 2015.1.29.에 이미 시행유예기간이 지나면 청구인들의 기본권이 침해될 것임이 분명하게 되었으므로, 법령의 시행과 동시에 기본권 침해가 발생한 것으로 인정하여 시행일을 청구기간의 기산점으로 보게 되어 이 사건 보호자동승조항에 대한 청구기간이 도과하였다는 결론에 이른다. 그러나 시행유예기간 동안에는 청구인들은 기본권 행사에 있어 어떠한 구체적, 현실적 제약도 받지 않으므로 위와 같은 해석은 지나치게 관념적일 뿐 아니라, 시행유예기간을 두지 않은 법령의 경우 기본권 행사에 구체적이고 현실적인 제약을 받는 시점이 청구기간의 기산점이 되는 것과 차별이 생긴다. 나아가 시행유예기간이 아니라 시행일을 청구기간의 기산점으로 본다면 시행유예기간이 경과하여 정작 기본권 침해가 실제로 발생한 때에는 이미 청구기간이 지나버려 위헌성을 다툴 기회가 부여되지 않는 불합리한 결과가 초래될 위험이 있는 점, 일반국민에 대해 법규정의 개폐에 적시에 대처할 것을 기대하기가 사실상 어렵고, 헌법소원의 본질은 국민의 기본권을 충실히 보장하는 데에 있으므로 법적 안정성을 해하지 않는 범위 내에서 청구기간에 관한 규정을 기본권보장이 강화되는 방향으로 해석하는 것이 바람직한 점을 종합해 보면, 시행유예기간의 적용 대상인 청구인들에 대해서도 청구기간의 기산점은 시행일인 것으로 해석하는 것은 헌법소원심판청구권을 보장하는 취지에 어긋난다.

뿐만 아니라, 시행유예기간 경과일을 청구기간의 기산점으로 보더라도 청구기간이 무한히 확장되는 것이 아니라 시행유예기간 경과일로부터 1년이 지나면 헌법소원심판을 청구할 수 없으므로 법적안정성을 확보할 수 있는 점, 시행유예기간 동안에도 현재성 요건의 예외에 따라 적법하게 헌법소원심판을 청구할 수 있고, 이와 같이 시행유예기간 동안에 헌법소원심판청구를 허용하더라도 아직까지 법령의 효력이 발생하기 전인 이상 그로 인하여 헌법소원심판청구의 대상이 된 법령의 법적안정성이 곧바로 저해되지는 않는 점을 아울러 고려하면, 시행유예기간 경과일을 청구기간의 기산점으로 해석함으로써 헌법소원심판청구권 보장과 법적안정성 확보 사이의 균형을 달성할 수 있다.

종래 이와 견해를 달리하여, 법령의 시행일 이후 법령에 규정된 일정한 기간이 경과한 후에 비로소 법령의 적용을 받는 청구인들에 대한 헌법재판소법 제68조제1항의 규정에 의한 법령에 대한 헌법소원심판 청구기간의 기산점을 법령의 시행일이라고 판시한 우리 재판소 결정들은(헌재 96.3.28. 93헌마198; 헌재 99.7.22. 98헌마480 등; 헌재 2003.1.30. 2002헌마516; 헌재 2011.3.31. 2010헌마45; 헌재 2011.5.26. 2009헌마285; 헌재 2013.11.28. 2011헌마372), 이 결정의 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경한다.

 

5. 이 사건 보호자동승조항에 관한 본안 판단

 

가. 이 사건의 쟁점

이 사건 보호자동승조항은 어린이통학버스를 운영함에 있어서 반드시 보호자를 동승하도록 함으로써 학원 등의 영업방식에 제한을 가하고 있으므로 청구인들의 직업수행의 자유를 제한한다.

한편, 청구인들은 이 사건 보호자동승조항으로 인하여 재산권도 침해된다고 주장하나, 이 사건 보호자동승조항은 어린이통학버스 운영자로 하여금 어린이통학버스에 어린이나 영유아를 태울 때 보호자를 동승하도록 규정하고 있을 뿐 어린이통학버스 운영자의 재산권에 제한을 가하는 내용을 규정하고 있지 아니하다. 또한 이 사건 보호자동승조항으로 인하여 동승보호자를 새로이 고용할 것인지, 기존의 학원 강사 등을 동승보호자로서 어린이통학버스에 함께 동승하게 할 것인지는 어린이통학버스 운영자의 선택에 달려 있는 것이고, 가사 새로이 동승보호자를 고용함으로 인하여 추가적인 비용 지출이 발생한다고 하여도 이는 이 사건 보호자동승조항 시행에 따른 반사적·사실적인 불이익에 불과하므로, 이 사건 보호자동승조항으로 인하여 청구인들의 재산권이 제한된다고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건의 쟁점은 이 사건 보호자동승조항이 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부이다.

 

나. 이 사건 보호자동승조항의 연혁

교통사고의 위험으로부터 어린이와 영유아를 보호하기 위한 취지에서 도로교통법에 ‘어린이통학버스’에 대하여 규정하기 시작한 것은 1997.8.30. 법률 제5405호로 도로교통법을 개정하면서부터이다. 이 당시의 도로교통법 제2조제16호의2는 어린이통학버스의 정의를 규정하고, 제48조의4를 신설하여 어린이통학버스를 운행하고자 하는 자는 미리 관할경찰서장에게 신고하도록 하는 규정을 신설하였다.

이후 도로교통법이 2001.12.31. 법률 제6565호로 개정되면서 제48조의6을 신설하여 이 사건 보호자동승조항과 같이 어린이통학버스를 운행하는 자는 보호자를 동승하도록 하는 조항이 최초로 규정되었다. 다만 이 당시에는 어린이통학버스 운영자가 어린이 특별보호조항(구 도로교통법 제48조의3)에 의한 보호를 받고자 하는 때에 한하여 어린이통학버스를 신고하도록 함에 따라, 보호자동승의무는 어린이통학버스로 신고하는 경우에 한하여 부담하였다.

도로교통법은 2005.5.31. 법률 제7545호로 전부개정되면서 어린이통학버스에 관한 규정은 제51조 이하의 자리로 옮겨졌으며, 이에 따라 어린이통학버스를 운행하는 자는 보호자를 동승하도록 하는 내용은 현행과 같이 제53조제3항에 규정되었다. 아울러 기존에 허용되었던 동승보호자(교직원, 보육시설종사자, 강사, 체육시설의 종사자) 이외에 ‘어린이통학버스를 운행하는 자가 지명한 사람’도 보호자가 될 수 있도록 추가 규정되었다. 이처럼 어린이통학버스에 보호자를 동승하도록 하는 내용은 2001년에 도입되었지만, 정작 어린이통학버스 신고 자체가 강제적 의무가 아닌 권고사항에 불과하여 어린이통학버스로 신고한 것을 전제로 적용되는 보호자동승조항의 실질적 역할은 상당히 제한적이었다.

그런데 이후 2014.1.28. 법률 제12343호로 도로교통법을 개정하여 어린이의 통학 등에 이용되는 자동차는 모두 관할 경찰서장에게 신고하도록 의무화 하였다. 아울러 동승보호자 탑승을 의무화하고 안전확인의무를 신설하였으며, 어린이통학버스 운영자 및 운전자의 안전교육을 강화하는 내용으로 도로교통법을 개정하였다. 이와 같이 모든 어린이 통학용 차량에 대하여 미리 신고하도록 의무를 부과함으로써 이 사건 보호자동승조항은 비로소 실질적으로 작동하게 되었다.

 

다. 판단

헌법 제15조는 직업의 자유를 보장하고 있고, 이러한 직업의 자유에는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 직업선택의 자유와 선택한 직업을 자신이 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유가 포함된다. 그런데 직업선택의 자유와 직업수행의 자유는 기본권의 주체에 대한 제한의 효과가 다르기 때문에 제한에 있어 적용되는 기준 또한 다르며, 특히 직업수행의 자유에 대한 제한의 경우 인격발현에 대한 침해의 효과가 일반적으로 직업선택 그 자체에 대한 제한에 비하여 작기 때문에, 그에 대한 제한은 보다 폭넓게 허용된다. 다만 이러한 경우에도 헌법 제37조제2항의 과잉금지원칙에 위배되어서는 안 된다(헌재 2018.6.28. 2016헌바77등 참조).

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

이 사건 보호자동승조항의 목적은 어린이통학버스에 학원 강사 내지 체육시설 종사자 등의 보호자를 함께 태우고 운행하도록 함으로써 인지능력이나 사고대응능력 등에서 취약한 어린이나 영유아(이하 ‘어린이 등’이라 한다)가 안전하게 어린이통학버스를 이용할 수 있도록 하기 위한 것으로서 그 정당성을 인정할 수 있다. 또한 어린이통학버스에 운전자의 부주의를 보완해 줄 보호자를 의무적으로 동승하도록 하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 된다.

(2) 침해의 최소성

어린이 등은 신체기능의 미발달로 신체조절능력과 운동기능이 숙달되지 않은 시기에 있고, 인지적·정서적 능력이 제한적이어서 환경의 안전을 판단하고 위험을 예측할 수 있는 능력들이 부족하여 어느 때보다도 안전사고를 당하기 쉽다. 또한 어린이 등은 자신에게 주어진 환경을 조절하거나 바꿀 수 있는 능력이 부족하고 자신의 행동에 수반되는 위험을 평가하지 못하는 특성이 있기에 어린이 안전사고의 대처를 위한 법적 장치를 마련함에 있어서는 어린이 등의 이와 같은 취약성이 충분히 고려되어야 한다. 특히, 오늘날 취학 연령이 되기 전 일정한 교육시설에서의 어린이 등에 대한 돌봄이 일반화되어 있는 상황에서 어린이 등이 학원이나 체육시설 등에 다니기 위하여 통학버스를 이용하는 것은 상당히 일반적인 현상이 되고 있는데, 이와 관련한 사고 역시 치명적인 결과를 가져온다는 점에서 어린이통학버스와 관련하여서는 보다 엄격한 안전관리가 필요하다.

이 사건 보호자동승조항은 어린이통학버스에 어린이 등을 태울 경우 학원 강사 내지 체육시설 종사자 등의 보호자를 함께 동승하도록 하고 있는데, 도로교통법 제53조제3항 후문에 의하면 동승보호자는 어린이 등이 승·하차 할 때 자동차에서 내려서 어린이 등이 안전하게 승·하차하는 것을 확인하고 운행 중에는 어린이 등이 좌석에 앉아 안전띠를 매고 있도록 하는 등 어린이 등의 보호에 필요한 조치를 할 의무가 있다. 물론, 어린이통학버스의 운전자에게도 승차한 모든 어린이 등의 좌석안전띠를 매도록 한 후 출발하여야 하고, 내릴 때는 안전한 장소에 도착한 것을 확인하고 출발하도록 하는 등 어린이 등의 안전을 보호하기 위한 의무가 부여되어 있기는 하지만(도로교통법 제53조제2항), 학원이나 체육시설에 통학하는 적지 않은 수의 어린이 등을 어린이통학버스 운전자가 홀로 인솔한다면 안전사고에 대한 예방이나 대처는 동승보호자가 있을 때보다 소홀해 질 수 있음은 부인하기 어렵다.

실제로 2013년부터 2018년 사이의 12세 이하 어린이 교통사고 현황을 살펴보면, 어린이통학버스 안전기준을 강화하는 내용의 도로교통법 시행 이후 어린이 교통사고의 사망자수가 유의미하게 감소하고 있고, 특히 이 사건 보호자동승조항이 실질적으로 작동한 이후인 2018년에 이르러 전체 교통사고 사망자수 대비 어린이 교통사고 사망자수가 처음으로 1% 미만으로 떨어졌음이 확인된다. 물론 이와 같은 어린이 교통사고의 감소율이 전적으로 보호자 동승을 의무화 한 것에 기인한다고 단언할 수는 없을 것이나, 이 사건 보호자동승조항이 도로교통법상의 다른 법적 장치, 예컨대 어린이통학버스 신고의 의무화, 어린이통학버스 운영자 등에 대한 안전교육 강화, 어린이 보호구역 지정과 같은 어린이 등의 교통사고 예방을 위한 여러 제도와 더불어 어린이 교통사고의 예방에 기여하고 있음은 분명해 보인다.

또한 도로교통공단이 발표한 2018년 기준 사고 시 상태별 12세 이하 어린이 교통사고 현황에 의하면, 자동차 승차 중에 부상을 당한 경우가 가장 많고[7,162명(점유율 57.1%)], 승차 중 사망자도 보행 중 사망자에 이어서 그 다음으로 많았던 점[6명(점유율 17.6%)], 앞서 살펴 본 바와 같이 어린이 등은 신체적 조건, 인지 능력, 정서적 성숙도 등에서 취약하고 그 행동양식 역시 일반 성인들과는 확연히 다른 특징들이 있다는 점 등에 비추어보면, 어린이통학버스 승·하차 시 뿐만 아니라 ‘승차 중’에도 안전사고 내지 교통사고의 위험으로부터 어린이 등을 보호하기 위한 동승보호자로서의 역할이 중요하다는 점은 쉽사리 수긍할 수 있다. 이처럼 어린이통학버스의 동승보호자는 운전자와 함께 탑승함으로써 승·하차 시 뿐만 아니라 운전자만으로 담보하기 어려운 ‘차량 운전 중’ 또는 ‘교통사고 발생 등의 비상상황 발생 시’ 어린이 등의 안전을 효과적으로 담보하는 중요한 역할을 하게 된다.

결국 어린이통학버스를 안전하게 운전할 의무를 지는 운전자에게, 그 의무에 덧붙여 승차 중 또는 승·하차하는 어린이 등을 보호할 의무까지 부과하는 것으로는 어린이 등의 안전을 담보하기에 부족하다고 할 것이고, 별도의 동승보호자를 두어 운전자와 더불어 어린이 등을 보호하게 하는 것이 어린이통학버스를 이용하는 어린이 등의 안전을 지키는 데 필수적이라고 본 입법자의 판단이 현저히 불합리하다고 보기 어렵다.

한편, 학원 등의 운영자는 이 사건 보호자동승조항에도 불구하고 영업환경이나 영업전략에 따라 어린이통학버스 없이 학원 등을 운영하는 영업방식을 택할 수도 있다. 즉, 어린이통학버스의 운영 여부는 학원 등 운영자의 선택일 뿐만 아니라, 어린이통학버스를 운영하는 경우에도 이 사건 보호자동승조항에 따른 동승보호자를 반드시 신규로 고용해야 하는 것은 아니다. 학원 등의 운영자로서는 기존에 재직 중인 학원 강사 내지 체육시설 종사자를 동승하도록 함으로써 어린이 등의 안전을 보호하는 것도 가능하다. 또한 2005.5.31. 법률 제7545호로 전부개정된 도로교통법은 반드시 학원 강사 내지 체육시설 종사자가 동승보호자로서 어린이통학버스에 탑승해야 하는 부담을 덜어주기 위하여, 기존에 동승보호자로 허용된 학원 강사 내지 체육시설 종사자 이외에 ‘어린이통학버스를 운행하는 자가 지명한 사람’도 보호자로서 동승이 가능하도록 함으로써 학원 등 운영자의 선택의 폭을 더 넓혀 놓았다.

나아가 앞서 살펴본 바와 같이 어린이통학버스에 보호자를 동승하도록 하는 도로교통법 규정은 이미 2001년에 도입되어 15년 이상 지속된 제도인 점, 모든 어린이통학버스에 신고의무를 부과하도록 도로교통법이 개정된 이후에도 청구인들이 운영하는 차량과 같은 승차정원 15인승 이하의 어린이 통학버스에 대해서는 영세성을 이유로 다시 2년 동안 이 사건 보호자동승조항의 시행을 유예하여 줌으로써 학원 등 운영자로서는 어린이통학버스 운행에 따른 동승보호자의 운용을 준비할 수 있는 충분한 시간이 있었던 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 보호자동승조항이 어린이통학버스에 어린이 등과 함께 보호자를 의무적으로 동승하도록 하였다고 하여 그 의무가 학원 등 운영자의 직업수행의 자유를 지나치게 제한하여 입법형성권의 범위를 현저히 벗어났다거나 기본권 침해의 최소성 원칙에 반한다고 볼 수 없다.

(3) 법익의 균형성

이 사건 보호자동승조항은, 학원 등에서 어린이통학버스를 운영하는 경우 어린이 등을 어린이통학버스에 태울 때 학원 강사 내지 체육시설 종사자 등의 보호자를 함께 동승하도록 함으로써 특별한 보호를 필요로 하는 어린이 등의 안전도를 제고하고, 안전사고의 위험으로부터 어린이 등을 보호함으로써 궁극적으로 어린이 등이 신체적·정신적 손상의 위험으로부터 벗어나 안전하고 건강한 생활을 영위하도록 하기 위한 것이다. 이와 같은 공익적 가치는 학원 등 운영자들이 어린이통학버스를 운영함에 있어 그 영업방식이 제한됨으로 인한 불이익보다 훨씬 중요하다고 할 것이므로, 이 사건 보호자동승조항은 법익의 균형성원칙에 반한다고 볼 수 없다.

(4) 소결

이 사건 보호자동승조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

 

라. 청구인들의 기타 주장에 대한 판단

청구인들은, 이 사건 보호자동승조항과 관련하여 국가에게 어린이통학버스 운영자가 동승보호자를 신규 고용할 경우 일정한 보조금을 지급하거나, 동승보호자 자격제도를 신설하여 국가나 지방자치단체의 관리·감독 하에 이들을 선발하여 지원하는 방안 등을 입법할 의무가 있음에도 국가가 이를 마련하지 아니한 것은 헌법에 위반되는 것이라고 주장한다.

살피건대 진정입법부작위에 대한 헌법소원의 경우, 헌법에서 기본권보장을 위하여 법령에 명시적인 입법위임을 하였음에도 입법자가 이를 이행하지 아니한 경우이거나, 헌법 해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무 또는 보호의무가 발생하였음이 명백함에도 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 아니한 경우에 한하여 허용된다 할 것인데(헌재 2003.6.26. 2002헌마624 참조), 헌법의 명문규정이나 헌법 해석상 청구인들의 주장과 같이 국가가 동승보호자에 관한 보조금을 지급하거나 동승보호자 자격제도를 신설하는 등의 구체적인 입법의무가 바로 도출된다고 보기 어렵다. 따라서 청구인들의 이 부분 주장은 헌법소원의 대상이 될 수 없는 입법부작위에 대한 심판청구로서 부적법하다.

 

6. 결론

 

그렇다면 청구인들의 이 사건 보호자동승조항에 대한 심판청구는 이를 기각하고, 나머지 심판청구는 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 청구인 황○○의 이 사건 보호자동승조항에 대한 심판청구에 대하여 아래 7.과 같은 재판관 이선애, 재판관 이미선의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.

 

7. 재판관 이선애, 재판관 이미선의 이 사건 보호자동승조항의 청구기간 기산점에 대한 반대의견

 

우리는 법정의견과 달리 청구인 황○○의 이 사건 보호자동승조항에 대한 심판청구가 청구기간을 도과하여 부적법하다고 생각하므로 다음과 같이 이유를 남긴다.

이 사건에서 청구인 황○○은 이 사건 보호자동승조항의 시행일인 2015.1.29. 이후인 2015.12.1. 통학버스 운영을 신고하였으므로, 비록 유예기간 경과일 전까지 종래와 같이 보호자를 동승시키지 않고 어린이통학버스를 운행할 수 있다고 하더라도 시행일 이후 통학버스 운영 신고와 동시에 이 사건 보호자동승조항의 적용을 받게 되었고, 신고한 무렵부터 ‘시행일로부터 2년 이후인 2017.1.29.부터는 보호자를 동승시키지 않고 어린이통학버스를 운행할 수 없고 이를 위반할 경우 처벌된다는 기본권 제한 내지 법적 강제’가 구체적이고 현실적으로 발생하였다. 그런데, 청구인 황○○은 그 시행일 이후로서 신고일인 2015.12.1.부터 1년이 경과한 이후인 2017.4.28. 이 사건 보호자동승조항에 대한 헌법소원심판을 청구하였으므로, 이 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하다.

우리의 입장은 법률에 대한 헌법소원의 청구기간의 기산점과 관련하여 법률 적용의 유예기간이 있는 경우에도 기본권 제한이 발생한 시기를 ‘법률 시행일’로 보아야 한다는 것을 전제로 하는 것이다. 그 논거는 다음과 같다.

첫째, 이 사건 보호자동승조항의 시행으로 청구인 황○○의 종래 법적 지위가 불리하게 변경되어 구체적으로 형성되었다. 그 시행 전에는 어린이통학버스 운영을 신고하면 보호자를 동승시키지 않고 어린이통학버스를 운행할 수 있었던 청구인 황○○의 법적 지위가 ‘이 사건 보호자동승조항의 시행으로 말미암아 유예기간 종료일 이후에는 자동 소멸되는 것’으로 불리하게 구체적으로 형성된 것이다.

따라서 유예기간이 경과한 후에야 비로소 기본권이 제한되는 것이 아니라 이 사건 보호자동승조항의 시행으로 인하여 기본권이 현실적·구체적으로 제한되는 것이다.

둘째, 유예기간을 둔 경과규정의 목적 자체가 이미 법령의 시행 당시 구체적으로 확정된 기본권의 제한을 수규자의 입장에서 완화하고, 수규자에게 변화한 법적 상황에 대처할 수 있는 적절한 기간을 부여하기 위하여 두는 것인 점에 비추어 볼 때, 기본권에 대한 제한이 법령의 시행 당시에 이미 존재하는 것이고 장래에 발생하는 것으로 볼 수 없다.

셋째, 청구기간의 기산점 문제는 건전한 법감정을 지닌 평균적인 일반국민이 언제 법규정에 의한 법적 상태의 형성을 구체적·현실적 권리제한으로 인식하여 그에 대하여 헌법소원의 형태로써 대처할 것을 기대할 수 있는가의 문제로 접근해 볼 수 있다. 직업의 자유를 규율하는 이사건 보호자동승조항과 같이 청구인 황○○의 경제생활 전반이 문제되는 경우에는 스스로의 이익을 위해서라도 유예기간의 경과를 기다릴 필요 없이 법규정의 시행과 동시에 헌법소원으로써 대처할 것을 기대할 수 있다고 본다.

넷째, 법률에 대한 헌법소원의 청구기간 규정은 개인의 권리구제와 법적 안정성이 적절한 조화를 이룰 수 있도록 해석되고 운용되어야 한다고 생각한다. 일정한 유예기간을 두는 경과규정이 있는 경우에 청구기간의 기산점을 ‘유예기간의 종료시점’으로 보면, 유예기간 동안에는 기본권 침해가 확실히 예측된다는 이유로 헌법소원심판청구가 가능하고, 유예기간이 경과한 때에는 그때부터 다시 헌법재판소법이 정한 1년 동안 헌법소원심판청구가 가능하다. 법률에 대한 헌법소원의 청구기간을 이렇게 운용하게 되면 유예기간을 둔 법규정과 유예기간이 없이 시행되는 법규정 사이에 실제 권리구제 기간에서 차별취급이 발생할 뿐만 아니라, 개별 법률이 정한 유예기간의 장단(長短)에 따라 실질적으로 권리구제가 가능한 기간이 다르게 되므로 개인의 권리구제와 법적 안정성이 적절한 조화를 이루었다고 보기 어렵다.

 

재판관 유남석(재판장) 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선