<판결요지>
처분문서는 그 진정성립이 인정되면 특별한 사정이 없는 한 그 처분문서에 기재되어 있는 문언의 내용에 따라 당사자의 의사표시가 있었던 것으로 객관적으로 해석하여야 하나, 당사자 사이에 계약의 해석을 둘러싸고 이견이 있어 처분문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문제되는 경우에는 문언의 내용, 그와 같은 약정이 이루어진 동기와 경위, 약정에 의하여 달성하려는 목적, 당사자의 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 논리와 경험칙에 따라 합리적으로 해석하여야 한다.
한편 단체협약은 근로자의 근로조건을 유지 개선하고 복지를 증진하여 그 경제적 사회적 지위를 향상시킬 목적으로 노동자의 자주적 단체인 노동조합이 사용자와 사이에 근로조건에 관하여 단체교섭을 통하여 이루어지는 것이므로 그 명문의 규정을 근로자에게 불리하게 변형 해석할 수는 없다.
그러나 단체협약에 규정간 모순으로 보이는 부분이 있거나 일정한 전제요건 또는 특정한 의도에서 작성된 규정이라고 보이는 부분이 있고, 그간의 관행·노동조합 조직대상의 변천 과정·단체협약 체결과정에서 드러난 노사당사자의 의사 등 제반 사정에 비추어 문언의 표면적 의미와 다소 다르게 해석하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에까지 그러한 해석이 불가능하다고 할 수는 없다.
◆ 서울행정법원 제13부 2019.07.25. 선고 2018구합89558 판결 [단체협약해석재심판정취소]
♣ 원 고 / 전국공무직노동조합
♣ 피 고 / 중앙노동위원회 위원장
♣ 피고보조참가인 / 제주특별자치도
♣ 변론종결 / 2019.05.28.
<주 문>
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고가 부담한다.
<청구취지>
중앙노동위원회가 2018.11.12. 원고와 피고보조참가인 사이의 중앙2018단협3호 제주특별자치도 단체협약의 해석에 대한 견해 제시 재심신청 사건에 관하여 한 재심결정을 취소한다.
<이 유>
1. 처분의 경위
가. 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은, 지방공무원법상 공무원이 아닌 사람으로서 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자(이하 ‘공무직 근로자’라 한다) 2,700여 명이 근무하는 지방자치단체이다. 참가인의 교섭단위 중 ‘공무직 교섭단위’에 조직 된 노동조합은 ① 원고, ② 제주특별자치도제주시청노동조합(이하 ‘제주시청노조’라 한다), ③ 서귀포시청환경미화원노동조합(이 하 ‘서귀포미화원노조’라 한다), ④ 전국공공운수사회서비스노동조합(이하 ‘공공운수노조’라 한다) 등이다(갑 제1호증).
위 각 노동호합의 2018. 11,경 조합원 수, 조직대상은 다음 표 기재와 같다. <표 생략>
나. 원고는 ‘공무직 교섭단위’의 교섭대표노동조합으로서 2016.7.11. 참가인과 사이에 ‘2016년 단체협약’을 체결하였는데, 그 중 제39조제1항제4호(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)의 내용은 다음 표 기재와 같다(갑 제1호증).
제39조(휴일) ① 다음 각 호는 유급휴일로 한다. 4. 노동조합 창립기념일(환경미화원노동조합에 한함) |
다. 그런데 원고와 참가인 사이에서 ‘제주시청노조 소속 청소차량 운전원이 이 사건 규정에 따라 노동호합 창립기념일을 유급휴일로 적용받을 수 있는지’ 여부를 두고 의견이 불일치함에 따라, 원고(제주본부)와 참가인은 2018.8.8. 노동조합 및 노동관계조정법 제34조제1항에 따라 제주특별자치도지방노동위원회에 견해 제시를 요청하였고, 제주특별자치도지방노동위원회는 2018.9.20. ‘제주시청노조 소속 청소차량 운전원에게도 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 한다.’는 취지의 견해를 제시하였다(갑 제2호증).
라. 이에 참가인은 중앙노동위원회에 재심을 신청하였고, 중앙노동위원회는 2018.11.12. 제주특별자치도지방노동위원회의 위 결정을 취소하고 ‘이 사건 규정은 제주시청노조와 서귀포미화원노조에 가입한 공무직 근로자 중 환경미화 직종에게만 적용된다.’는 견해를 제시하였다(이하 ‘이 사건 재심결정’이라 한다)(갑 제3호증).
[인정 근거] 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 재심결정의 적법 여부
가. 원고의 주장 요지
이 사건 규정은 ‘환경미화원노동조합에 한하여’ 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 적용하고 있고, 제주시청노조는 환경미화원노동조합에 해당하므로, 제주시청노조 조합원은 직종과 무관하게 이 사건 규정의 적용을 받는다. 따라서 제주시청노조 조합원인 청소차량 운전원도 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 적용받아야 한다.
이와 다른 견해를 제시한 이 사건 재심결정은 위법하다.
나. 관련 법리
처분문서는 그 진정성립이 인정되면 특별한 사정이 없는 한 그 처분문서에 기재되어 있는 문언의 내용에 따라 당사자의 의사표시가 있었던 것으로 객관적으로 해석하여야 하나, 당사자 사이에 계약의 해석을 둘러싸고 이견이 있어 처분문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문제되는 경우에는 문언의 내용, 그와 같은 약정이 이루어진 동기와 경위, 약정에 의하여 달성하려는 목적, 당사자의 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 논리와 경험칙에 따라 합리적으로 해석하여야 한다(대법원 2003.7.11. 선고 2001다6619 판결 등 참조). 한편 단체협약은 근로자의 근로조건을 유지 개선하고 복지를 증진하여 그 경제적 사회적 지위를 향상시킬 목적으로 노동자의 자주적 단체인 노동조합이 사용자와 사이에 근로조건에 관하여 단체교섭을 통하여 이루어지는 것이므로 그 명문의 규정을 근로자에게 불리하게 변형 해석할 수는 없다(대법원 2005.9.9. 선고 2003두896 판결 등 참조).
다. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다. <별지 생략>
라. 인정 사실
1) 당초 참가인 소속 공무직의 직종은 ① 단순노무원, ② 도로보수원, ③ 환경미화원, ④ 청원경찰 총 4가지였고(을나 제2호증의 1), 2007년경 ⑤ 행정사무원 직종이 추가되었다(을나 제2호증의 2). 그중 “③ 환경미화원” 직종은 ㉮ 쓰레기 수거원, ㉯ 청소차량 운전원, ㉰ 도로청소원, 가로청소원 등으로 구성되어 있었다. 당시 제주시청노조의 조직대상은 ‘환경미화사업에 종사하는 근로자’였기에, 위 ㉮, ㉯, ㉰를 조합원으로 두고 있었다.
2) 참가인은 2012년경 처음으로 공무직 교섭단위에 관한 교섭창구 단일화 절차를 거쳤는데 그전에는 각 노동조합과 개별 교섭을 진행하여 각각 단체협약을 체결하였다. 제주시청노조와 참가인이 개별 교섭으로 체결하였던 단체협약에는 1996년부터 2011년 단체협약까지 ‘노동조합 창립기념일을 유급휴일로 한다’는 내용이 포함되었기 때문에, 제주시청노조 조합원이었던 “③ 환경미화원” 직종 공무직 근로자들은 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 적용받았다(따라서 ‘청소차량 운전원’도 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 적용받았다)[을나 제1호증(가지번호 포함, 이하 다른 서증에서도 가지번호를 특정하지 아니하는 한 같다)]. 그 외에 서귀포시 환경미화원들이 가입한 노동조합인 서귀포미화원노조도 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 적용받았다. 공무직 근로자 중
“③ 환경미화원” 직종만이 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 적용받은 것이다.
3) 참가인은 2009.5.1. 공무직 직종을 ① 일반사무, ② 전산, ③ 시설, ④ 관광교통, ⑤ 농림환경, ⑥ 보건위생, ⑦ 운전, ⑧ 도로보수, ⑨ 환경미화 9개로 세분화하였다(을나 제2호증의 3). 그 과정에서 기존에 “③ 환경미화원” 직종에 포함되어 있던 “㉮ 쓰레기 수거원, ㉰ 가로 청소원” 등은 “⑨ 환경미화” 직종으로, “㉯ 청소차량 운전원”은 “⑦ 운전” 직종으로, “음식물재활용 및 쓰레기 소각장 근무자 등”은 “⑤ 농림환경” 직종에 속하게 되었다. 즉, 기존의 “③ 환경미화원” 직종이 “⑤ 농림환경”, “⑦ 운전”, “⑨ 환경미화” 3개 직종으로 분리된 것이다.
그러자 “⑤ 농림환경”, “⑦ 운전” 직종에 속하게 된 제주시청노조 조합원들은 2009.5.경부터 2009.경까지 사이에 제주시청노조를 모두 탈퇴하였고, 제주시청노조에는 “⑨ 환경미화” 직종의 환경미화원만이 조합원으로 남게 되었다. 제주시청노조에서 탈퇴한 “⑦ 운전” 직종의 청소차량 운전원 대부분은 2009.9.15. 신설된 ‘공공운수노조’의 제주시 청소차량운전원분회에 가입하였고, 이때부터는 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 적용받지 못하였다. 그러나 청소차량 운전원을 포함한 노사당사자 모두 이에 대하여 이의를 제기한 바 없다.
4) 제주시청노조는 2013.12.6. 규약을 변경하여 조직대상을 ‘도에서 환경미화사업에 종사하는 근로자’에서 ‘제주시에서 환경·관리업무에 종사하는 근로자’로 변경하였다. 그러나 환경미화원 외의 근로자가 새로 제주시청노조에 가입하지는 아니하였다(갑 제4호증).
5) 참가인의 공무직 교섭단위 교섭창구 단일화 절차는 2012.12.4. 최초 개시되었고, 교섭대표노동조합인 원고와 참가인은 2013.12.10. ‘2013년 단체협약’을 체결하였는데, 그중 노동조합 창립기념일 관련 조항은 다음 표 기재와 같다. <표 생략>
6) 참가인은 ‘2013년 단체협약’ 제31조제1항제4호를 적용받는 제주시청노조 및 서귀포미화원노조의 조합원뿐만 아니라, 비조합원 환경미화원에 대해서도 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 적용하였다. 그러나 이에 대하여 제주시청노조가 이의를 제기함에 따라, 교섭대표노동조합인 원고와 참가인은 2015.10.26. 제주특별자치도 지방노동위원회에 단체협약 해석에 대한 견해 제시를 요청하였고, 제주특별자치도지방노동위원회는 “노동조합 및 노동관계조정법 제35조는 동종의 근로자 반수 이상이 하나의 단체협약의 적용을 받게 된 때에는 당해 사업에 근무하는 다른 동종의 근로자에 대하여도 당해 단체협약을 적용토록 규정하고 있으므로, 참가인이 노동조합 창립기념일 유급휴일 조항을 비조합원인 환경미화원에게까지 확장 적용한 것은 타당하다”는 결정을 하였는데, 결정 이유에 다음 표 기재와 같은 내용이 포함되었다[을가 제1호증, 을나 제3호증 제11쪽(전자문서 기준)]. <표 생략>
7) 참가인의 공무직 교섭단위 교섭창구 단일화 절차는 2015년 두 번째로 진행되었고, 교섭대표노동조합인 원고와 참가인은 2016.7.11. ‘2016년 단체협약’을 체결하였는데, 그중 노동조합 창립기념일 관련 조항은 다음 표 기재와 같다(갑 제1호증). <표 생략>
8) 2009년 공무직 직종이 9개로 변경된 이후 제주시청노조에는 환경미화원만 남아 있다가, 2017.11.8.부터 2018.11.경까지 “⑦ 운전” 직종인 청소차량 운전원 14명이 제주시청노조에 가입하였다. 이로써 제주시청노조에는 환경미화원 165명, 청소차량 운전원 14명이 가입한 상태가 되었다.
9) 서귀포미화원노조는 조직대상이 ‘서귀포시청 환경미화원’으로 특정되어 있기에 청소차량 운전원이 가입할 수 없다.
[인정 근거] 갑 제1 내지 4호증, 을가 제1호증, 을나 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
마. 판단
앞서 본 인정 사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 앞서 본 관련 법리에 비추어 보건대, 이 사건 규정은 제주시청노조 및 서귀포미화원노조에 가입한 공무직 근로자 중 환경미화 직종에게만 적용된다고 해석함이 타당하다. 이와 같이 판단한 이 사건 재심결정은 정당하므로, 원고의 주장은 이유 없다.
① ‘2016년 단체협약’ 중 이 사건 규정은 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 규정하면서 “환경미화원노동조합에 한함”이라는 단서를 두었다. 문언 자체만을 보면 일견 ‘환경미화원노동조합’에게만 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 인정한다는 취지로 보이므로, ‘환경미화원노동조합’ 소속 조합원이라면 누구든지 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 인정받을 수 있는 것처럼 해석될 여지가 있다.
그러나 ‘2016년 단체협약’ 제9조제1항제3호(이하 ‘이 사건 관련 규정’이라 한다)는 근무시간 중에 할 수 있는 조합활동 중 하나로 “노동조합 창립기념식”을 규정하면서 “2시간 범위, 환경미화원 제외”라는 단서를 함께 규정하였다. “환경미화원 제외” 부분의 취지를 앞서 본 이 사건 규정의 내용에 비추어 살펴보건대, ‘이 사건 규정에 따라 환경미화원은 노동조합 창립기념일이 유급휴일로 인정되므로, 또다시 노동조합 창립기념식을 이유로 근무시간 중에 조합활동을 할 수는 없다’는 취지로 보인다.
그런데 이 사건 관련 규정에서 ‘환경미화원’ 외의 다른 공무직 근로자를 규정하지 아니하였다는 점을 고려해보면, 이 사건 규정은 “환경미화원노동조합의 조합원은 전원 환경미화원이다”라는 전제에서 규정된 것으로 보인다. 그렇지 않다면 ‘환경미화원 노동조합’ 중 ‘환경미화원’ 외의 조합원은 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 보내고도 노동조합 창립기념식을 이유로 근무시간 중 조합활동을 할 수 있다는 결론이 도출되게 되고, 굳이 위와 같은 결론을 의도할 이유는 전혀 찾아볼 수 없다.
명문 규정을 근로자에게 불리하게 변형 해석할 수는 없다. 그러나 앞서 본 바와 같이 단체협약에 규정간 모순으로 보이는 부분이 있거나 일정한 전제요건 또는 특정한 의도에서 작성된 규정이라고 보이는 부분이 있고, 그간의 관행·노동조합 조직대상의 변천 과정·단체협약 체결과정에서 드러난 노사당사자의 의사 등 제반 사정에 비추어 문언의 표면적 의미와 다소 다르게 해석하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에까지 그러한 해석이 불가능하다고 할 수는 없다.
② 참가인 소속 공무직 근로자의 직종이 9종류로 분화되어 “환경미화원” 직종이 “농림환경”, “운전”, “환경미화” 직종으로 나누어진 것은 2009년경이고, 2009년 이후 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 적용받아온 노동조합은 제주시청노조와 서귀포미화원노조뿐이다. “운전” 직종 공무직 근로자인 청소차량 운전원이 2017.11.8. 제주시청노조에 최초로 가입하기 전까지, 제주시청노조와 서귀포미화원노조의 조합원은 “환경미화” 직종의 공무직 근로자뿐이었기 때문에, 2009년 이래로 “운전” 직종의 청소차량 운전원은 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 적용받은 적이 없다. 그럼에도 청소차량 운전원 및 노동조합은 이 사건 소와 관련한 분쟁이 발생하기 전까지 ‘청소차량 운전원이 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 적용받지 아니하는 점’에 대하여 참가인에게 이의를 제기한 바 없다. 즉, 2009년 이래로 계속하여 참가인의 공무직 근로자 중 환경미화원만이 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 인정받아왔고, 이는 관행화되어 특별한 이의제기조차 없었던 것이다.
나아가 제주시청노조는 2013.12.6. 규약을 변경하여 그 조직대상을 ‘제주특별자치도에서 환경미화사업에 종사하는 근로자’에서 ‘제주시에서 환경·관리업무에 종사하는 근로자’로 변경하기는 하였으나, ‘2016년 단체협약’이 체결된 2016.7.11. 당시까지도 그 조합원은 전원 환경미화 직종의 공무직 근로자였다. 또한 서귀포미화원노조는 환경미화원만이 가입할 수 있는 노동조합이다.
위와 같은 관행 및 제주시청노조의 조합원 구성에 더하여, 앞서 본 이 사건 관련 규정의 단서 부분을 함께 고려하여 보면, 교섭대표노동조합인 원고와 참가인은 ‘2016년 단체협약’ 체결 당시 이 사건 규정에 ‘환경미화원노동조합’이라는 단어를 사용하여 제주시청노조 및 서귀포미화원노조를 가리키면서 ‘환경미화원만이 위 각 노조에 소속돼 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 인정받으리라’는 예상을 하였거나, 그러한 의도를 가지고 이 사건 규정을 만들었을 것으로 보인다.
③ 참가인은 이 사건 규정과 동일한 문언으로 규정된 ‘2013년 단체협약’ 제31조제1항제4호를 기초로 하여, 제주시청노조 및 서귀포미화원노조의 조합원(당시에는 모든 조합원이 환경미화원이었다)뿐만 아니라 비조합원인 환경미화원에 대해서까지 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 인정한 바 있다. 나아가 위 규정에 대하여 제주특별자치도 지방노동위원회는 ‘참가인이 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 하는 조항을 비조합원인 환경미화원에게까지 확장 적용한 것은 타당하다’고 결정하였다. 앞서 본 위 결정의 이유 등에 비추어 보면, 제주특별자치도지방노동위원회의 위와 같은 판단은 노동조합 창립기념일을 유급휴일로 하는 조항이 특정 직종에 한하여 적용되는 것임을 전제로 하였다고 보인다.
3. 결 론
원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 장낙원(재판장) 박중휘 박종원