<질의요지>
제주특별자치도에서 민간사업자를 사업시행예정자로 지정하여 일반물류단지개발사업(물류단지 규모가 100만 제곱미터 미만인 경우로서 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣ 제364조에 따른 환경영향평가 대상인 사업으로 한정함)을 시행하는 경우, ｢물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률｣ 제59조의2제1항 및 ｢산업단지 인･허가 절차 간소화를 위한 특례법｣ 제14조제1항에 따른 지방물류단지계획심의위원회의 심의 외에 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣ 제146조제1항 및 ｢제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례｣ 제8조제1항에 따른 제주특별자치도개발사업심의위원회의 심의도 거쳐야 하는지?
[질의 배경]
제주특별자치도는 제주특별자치도에서 민간개발사업으로 물류단지를 설치하기 위하여 준비하던 중, 개발사업을 조속히 시행할 수 있도록 하기 위하여, ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣에 따른 개발사업 승인 절차를 거치지 않고, ｢산업단지 인･허가 절차 간소화를 위한 특례법｣에 따라 물류단지개발사업을 시행할 수 있는지에 대하여 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부에서는 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣에 따른 절차를 거쳐야 한다고 답변하자, 법제처에 법령 해석을 요청함.
<회 답>
제주특별자치도에서 민간사업자를 사업시행예정자로 지정하여 일반물류단지개발사업(물류단지 규모가 100만 제곱미터 미만인 경우로서 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣ 제364조에 따른 환경영향평가 대상인 사업으로 한정함)을 시행하는 경우, ｢물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률｣ 제59조의2제1항 및 ｢산업단지 인･허가 절차 간소화를 위한 특례법｣ 제14조제1항에 따른 지방물류단지계획심의위원회의 심의 외에 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣ 제146조제1항 및 ｢제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례｣ 제8조제1항에 따른 제주특별자치도개발사업심의위원회의 심의도 거쳐야 합니다.
<이 유>
｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣(이하 “제주특별법”이라 함) 제146조제1항에서는 제주특별자치도지사(이하 “제주도지사”라 함)는 개발사업(제주특별법 제140조제1항의 종합계획에 따라 시행되는 개발사업을 말하며, 이하 같음) 중 같은 법 제364조에 따른 환경영향평가 대상인 사업 등을 시행하려는 자를 제주특별자치도 조례(이하 “도조례”라 함)로 정하는 바에 따라 개발사업의 시행예정자로 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 ｢제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례｣(이하 “개발사업조례”라 함) 제7조제1항 본문에서는 제주특별법 제146조제1항에 따라 사업시행예정자를 지정하려는 때에는 사업계획상의 투자계획 및 재원확보계획(제1호) 등의 사항을 우선 고려하여야 한다고 규정하고 있으며, 개발사업조례 제8조제1항에서는 제주도지사는 개발사업시행 예정자를 지정하는 경우에는 같은 조례 제7조제1항제1호에 따른 투자계획 및 재원확보계획의 적정성 등에 관한 사항을 심의하기 위하여 제주특별자치도개발사업심의위원회(이하 “개발위원회”라 함)를 구성･운영하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 제주특별법 제147조제1항 본문에서는 개발사업을 시행하려는 자는 제주도지사의 시행승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 시행승인을 받아야 하는 개발사업의 범위는 도조례로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 개발사업조례 별표 2 제1호바목에서는 제주도지사의 시행승인을 받아야 하는 개발사업의 하나로 ｢물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률｣(이하 “물류시설법”이라 함) 제2조제9호에 따른 물류단지개발사업을 규정하고 있습니다.
한편, 물류시설법 제2조제9호에서는 “물류단지개발사업”이란 물류단지를 조성하기 위하여 시행하는 물류단지시설 및 지원시설의 용지조성사업과 건축사업(가목) 등의 사업으로서 도시첨단물류단지개발사업과 일반물류단지개발사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제59조의2제1항 본문에서는 물류단지 지정 및 개발절차에 관하여 ｢산업단지 인･허가 절차 간소화를 위한 특례법｣(이하 “산단절차간소화법”이라 함)을 준용한다고 규정하고 있으며, 같은 조제2항에서는 산단절차간소화법을 준용하는 경우 “산업단지”는 “물류단지”로, “지방산업단지계획심의위원회”는 “지방물류단지계획심의위원회”로, “산업단지계획”은 “물류단지계획”으로 본다고 규정하고 있습니다.
그리고, 산단절차간소화법 제6조제1항에서는 같은 법 제15조에 따른 산업단지계획 승인에 관한 사항(제1호) 등을 심의하기 위하여 특별시･광역시･특별자치시･도 및 특별자치도에 지방산업단지계획심의위원회를 둔다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제1항에서는 같은 법 제8조에 따른 산업단지계획을 수립 또는 승인하기 위하여 특별시장･광역시장･특별자치시장･도지사 및 특별자치도지사(이하 “시･도지사”라 함)는 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조제3항에서는 중앙산업단지계획심의위원회 및 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거친 경우에는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 도시계획위원회(제2호), ｢자연재해대책법｣에 따른 사전재해영향성 검토위원회(제3호의2) 등의 심의를 받거나 거친 것으로 본다고 규정하고 있는바,
이 사안은 제주특별자치도에서 민간사업자를 사업시행예정자로 지정하여 일반물류단지개발사업(물류단지 규모가 100만 제곱미터 미만인 경우로서 제주특별법 제364조에 따른 환경영향평가 대상인 사업으로 한정하며, 이하 “환경영향평가 대상 일반물류단지개발사업”이라 함)을 시행하는 경우, 물류시설법 제59조의2제1항 및 산단절차간소화법 제14조제1항에 따른 지방물류단지계획심의위원회의 심의만 거치면 되는지, 아니면 지방물류단지계획심의위원회의 심의 외에 제주특별법 제146조제1항 및 개발사업조례 제8조제1항에 따른 개발위원회의 심의도 거쳐야 하는지에 관한 것이라 할 것입니다.
먼저, 제주특별법 제3조에서는 제주특별법은 제주특별자치도의 관할구역에만 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항 본문에서는 제주특별법은 제주특별자치도의 조직･운영, 중앙행정기관의 권한 이양 및 규제완화 등에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다고 규정하고 있는바, 제주특별자치도에서 일반물류단지개발사업을 시행하는 경우에는 제주특별법과 물류시설법 등 일반물류단지개발사업에 관한 개별 법률이 모두 적용된다고 할 것이나, 제주특별법에서 규제완화 등에 관하여 다른 법률과 달리 규정하고 있는 사항에 대해서는 제주특별법이 특별법으로서 우선 적용된다고 할 것입니다.
그런데, 제주특별법에서는 제주특별자치도 내의 개발사업 전반에 관한 종합계획이 수립되고(제140조), 그에 따른 개발사업 중 같은 법 제364조에 따른 환경영향평가 대상인 사업 등을 시행하려는 자를 개발위원회의 심의를 거쳐 개발사업의 시행예정자로 지정할 수 있으며(제146조제1항 및 개발사업조례 제8조제1항), 물류단지개발사업을 시행하기 위해서는 제주도지사의 시행승인을 받도록 규정하고 있는바(제147조제1항 본문 및 개발사업조례 별표 2 제1호바목), 제주특별자치도에서 민간사업자를 사업시행예정자로 지정하여 환경영향평가 대상 일반물류단지개발사업을 시행하는 경우에는 제주특별법 제146조제1항 및 개발사업조례 제8조제1항이 적용되어 개발위원회의 심의를 거쳐야 하는 것이 문언상 분명하다고 할 것입니다.
다음으로, 물류시설법 제59조의2에서는 물류단지 지정 및 개발절차에 관하여는 산단절차간소화법을 준용하도록 규정하고 있으므로, 시･도지사가 물류단지계획(물류단지개발계획과 일반물류단지개발실시계획을 통합한 것을 말함. 이하 같음)을 승인하기 위해서는 산단절차간소화법 제14조제1항에 따라 지방물류단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 할 것인데, 제주특별법에서는 물류단지개발사업을 시행하는 경우 물류시설법의 적용을 배제하는 규정을 두고 있지 않으므로, 제주특별자치도에서 환경영향평가 대상 일반물류단지개발사업을 시행하는 경우에는 물류시설법 제59조의2제1항 및 산단절차간소화법 제14조제1항에 따라 지방물류단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 할 것입니다.
그리고, 물류시설법 및 산단절차간소화법에 따른 물류단지계획심의위원회는 물류단지 지정 및 개발절차를 간소화하기 위하여 물류단지계획의 승인에 관한 사항 및 관계 행정기관의 이견 조정에 관한 사항 등을 심의하기 위한 위원회인 반면, 제주특별법 및 개발사업조례에 따른 개발위원회는 개발사업의 종류와 관계 없이 제주특별자치도에서 시행하는 개발사업의 시행예정자를 지정하는 데에 있어서 해당 사업에 대한 투자계획 및 재원확보의 적정성 등을 심의하기 위한 위원회로서, 물류단지계획심의위원회와 개발위원회는 각각 그 목적과 심의 내용을 달리하므로, 지방물류단지계획심의위원회의 심의를 거친다고 해서 개발위원회의 심의를 생략할 수 있는 것은 아니라고 할 것입니다.
한편, ｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣(이하 “산업입지법”이라 함) 제2조제7호의2에서는 산업시설용지에 설치할 수 있는 시설의 하나로 물류시설을 규정하고 있고, 같은 조제8호에서는 산업단지를 같은 조제7호의2에 따른 시설을 설치하기 위하여 지정･개발되는 일단(一團)의 토지로 규정하고 있으며, 제주특별법 제147조제11항에서는 산업단지개발사업은 같은 조제1항부터 제9항까지의 규정에도 불구하고 산업입지법에 따른다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 물류단지를 포함한 물류시설에 관한 개발사업의 경우 제주특별법에 따른 개발사업 시행승인 절차를 거칠 필요가 없다는 의견이 있을 수 있으나, 산업입지법 제2조제7호에서는 물류시설의 범위에서 물류단지는 제외한다고 규정하고 있기 때문에 물류단지개발사업은 산업입지법이 적용되는 산업단지개발사업에 해당하지 않는다고 할 것이어서, 환경영향평가 대상 일반물류단지개발사업의 경우 제주특별법 제147조제11항을 근거로 같은 법에 따른 개발사업 시행승인에 관한 규정의 적용을 배제할 수는 없다고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 제주특별자치도에서 민간사업자를 사업시행예정자로 지정하여 환경영향평가 대상 일반물류단지개발사업을 시행하는 경우, 물류시설법 제59조의2제1항 및 산단절차간소화법 제14조제1항에 따른 지방물류단지계획심의위원회의 심의 외에 제주특별법 제146조제1항 및 개발사업조례 제8조제1항에 따른 개발위원회의 심의도 거쳐야 할 것입니다.
【법제처 17-0463, 2017.11.02.】