<질의요지>
｢농어촌정비법 시행규칙｣ 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수･보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 ｢농어촌정비법｣ 제9조제3항에 따른 토지 소유자 등을 대상으로 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는지?
[질의 배경]
민원인은 한국농어촌공사가 민원인 소유 토지에 농업생산기반 개량사업을 시행하면서 토지 소유자의 동의 없이 사업을 진행함에 따라, ｢농어촌정비법｣ 제9조제3항은 같은 법 시행규칙 제2조제1항에 해당하는 사업의 경우 시행계획 공고절차만을 생략할 수 있다는 의미이므로, 해당 사업을 시행하기 위해서는 토지 소유자의 동의를 받아야 하는 것은 아닌지에 대하여 의문이 있어 농림축산식품부 질의를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢농어촌정비법 시행규칙｣ 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수･보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 ｢농어촌정비법｣ 제9조제3항에 따른 토지 소유자 등을 대상으로 3분의 2 이상의 동의를 받지 않아도 됩니다.
<이 유>
｢농어촌정비법｣ 제9조제2항에서는 농업생산기반 정비사업 시행자는 농업생산기반 정비사업 기본계획에 따라 사업을 하려면 해당 지역에 대한 세부 설계를 하고, 농업생산기반 정비사업 시행계획을 세워야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제3항에서는 농업생산기반 정비사업 시행자는 농업생산기반 정비사업(저수지의 개수･보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업은 제외함) 시행계획을 공고하고, 같은 법 제11조에 따른 토지에 대한 권리를 가지고 있는 자(이하 “토지등 소유자”라 함)에게 열람하도록 한 후 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, ｢농어촌정비법 시행규칙｣ 제2조제1항에서는 ｢농어촌정비법｣ 제9조제3항에서 “저수지의 개수･보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업”이란 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 말한다고 규정하면서, 저수지, 양수장, 배수장, 관정(管井: 우물), 취입보(取入洑), 용수로, 배수로 등 수리시설(水利施設)의 개수･보수사업(제1호) 등을 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢농어촌정비법 시행규칙｣ 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수･보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 토지등 소유자 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없을 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), ｢농어촌정비법｣ 제9조제3항에서는 농업생산기반 정비사업 시행자의 의무로서 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의 절차를 순차적으로 거칠 것을 규정하면서, 농업생산기반 정비사업에서 “저수지의 개수･보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업은 제외한다”고 규정하고 있으므로, “저수지의 개수･보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업”의 경우에는 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의 절차를 모두 거치지 않아도 되는 것이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
그리고, 2002년 1월 14일 법률 제6596호로 일부개정되어 2002년 7월 15일 시행되기 전의 ｢농어촌정비법｣에서는 모든 농업생산기반 정비사업에 대하여 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의절차를 거치도록 규정하고 있었는데, 2002년 1월 14일 법률 제6596호로 일부개정되어 2002년 7월 15일 시행된 ｢농어촌정비법｣에서는 저수지의 개수･보수 등 일부 농업생산기반 개량사업에 대하여 시행계획 공고 등의 절차를 거치지 않도록 개정하였는바, 이는 기존 농업생산기반시설을 단지 보수･개량하는 수준에 그치는 사업에 대해서도 의견수렴 등의 절차를 거치도록 하는 것이 오히려 사업지연 및 행정력 낭비만 초래된다는 점을 고려하여, 저수지의 개수･보수 등 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업의 경우 시행절차를 간소화하기 위하여 의견수렴 및 동의 절차를 생략할 수 있도록 한 것입니다(2002.1.14. 법률 제6956호로 개정되어 2002.7.15. 시행된 ｢농어촌정비법｣에 대한 국회 검토보고서 참조).
그렇다면, 이러한 입법 취지에 비추어 볼 때, ｢농어촌정비법 시행규칙｣ 제2조제1항 각 호에 해당하는 사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 농업생산기반 개량사업의 경우에는 ｢농어촌정비법｣ 제9조제3항에 따른 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의 절차를 모두 거치지 않아도 된다고 보아야 할 것입니다.
한편, ① ｢농어촌정비법｣ 제9조제3항에서는 시행계획을 공고하여야 하는 대상을 농업생산기반 정비사업으로 규정하면서 그 농업생산기반 정비사업에서 괄호를 두어 저수지의 개수･보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업은 제외하도록 규정하고 있고, ② 같은 법 제9조제6항 단서에서 농업생산기반시설의 개수･보수사업에 대해서는 관할 광역시장･도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시･도지사”라 함)에게 승인을 신청하여야 한다고 규정하면서, 같은 법 시행규칙 제4조에서는 농업생산기반 정비사업 시행계획 승인 시 신청서류 중 하나로｢농어촌정비법｣ “제9조제3항에 따른 토지등 소유자의 동의를 증명할 수 있는 서류”(제2호)를 규정하고 있는바, 위 규정들을 종합적으로 살펴보면, “저수지의 개수･보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업”을 시행하려는 경우에는 시행계획 공고 절차만을 생략할 수 있다고 보아야 하고, 토지등 소유자 3분의 2 이상의 동의는 받아야 한다고 보는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, ｢농어촌정비법｣ 제9조제3항은 농업생산기반 정비사업 시행계획 공고가 있음을 전제로, 그 시행계획을 토지등 소유자에게 열람하도록 한 후 토지등 소유자의 동의를 받도록 한 규정으로서, 시행계획 공고와 토지등 소유자의 열람 및 동의는 선행 절차가 이루어지는 것을 전제로 그 다음에 이어지는 절차를 순차적으로 규정한 것으로서, “저수지의 개수･보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업”의 경우 시행계획 공고 절차만 생략하고, 토지등 소유자의 열람 및 동의절차는 거쳐야 하는 것으로 분리하여 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, ｢농어촌정비법 시행규칙｣ 제4조에서 “토지등 소유자의 동의를 증명할 수 있는 서류”를 시행계획 승인 신청 시 첨부하도록 규정한 것은 ｢농어촌정비법｣ 제9조제6항 본문에 따라 농림축산식품부장관에게 승인을 신청하여야 하는 농업생산기반 정비사업에 대하여 적용되는 규정이지, 같은 항 단서에 따라 시･도지사에게 승인을 신청해야 하는 같은 법 제2조제5호나목의 농업생산기반 개량사업에 대하여 적용되는 규정은 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, ｢농어촌정비법 시행규칙｣ 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수･보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 토지등 소유자 3분의 2 이상의 동의를 받지 않아도 된다고 할 것입니다.
【법제처 17-0519, 2017.11.20.】