<질의요지>
｢담배사업법｣ 제2조제1호에서는 “담배”란 연초(煙草)의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다고 규정하고 있고, ｢국민건강증진법｣ 제9조의2제1항에서는 ｢담배사업법｣에 따른 담배의 제조자 또는 수입판매업자(이하 “제조자등”이라 함)는 담배갑포장지 앞면･뒷면･옆면 및 대통령령으로 정하는 광고(판매촉진 활동을 포함함, 이하 같음)에 흡연의 폐해를 나타내는 내용의 경고그림(제1호), 흡연이 폐암 등 질병의 원인이 될 수 있다는 내용 및 다른 사람의 건강을 위협할 수 있다는 경고문구(제2호) 등을 인쇄하여 표기하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 전자담배 등 대통령령으로 정하는 담배에 제조자등이 표기하여야 할 경고그림 및 경고문구 등(이하 “경고그림등”이라 함)의 내용과 그 표기 방법･형태 등은 대통령령으로 따로 정한다고 규정하고 있는바,
합성니코틴을 원료로 한 용액이 들어있는 필터와 이를 흡입할 수 있게 하는 전자장치로 구성되어 흡연과 같은 효과를 낼 수 있도록 만든 전자담배(이하 “합성니코틴 전자담배”라 함)에도 ｢국민건강증진법｣ 제9조의2제4항에 따라 경고그림등을 표기해야 하는지?
[질의 배경]
보건복지부는 합성니코틴 전자담배에도 국민건강증진법 제9조의2제4항에 따라 경고그림등을 표기해야 하는지에 대해 해석상 의문이 있어 이를 명확히 하기 위해 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
합성니코틴 전자담배에 ｢국민건강증진법｣ 제9조의2제4항에 따라 경고그림등을 표기해야 하는 것은 아닙니다.
<이 유>
｢담배사업법｣ 제2조제1호에서는 “담배”란 연초(煙草)의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다고 규정하고 있고, ｢국민건강증진법｣ 제9조의2제1항에서는 ｢담배사업법｣에 따른 담배의 제조자등은 담배갑포장지 앞면･뒷면･옆면 및 대통령령으로 정하는 광고에 흡연의 폐해를 나타내는 내용의 경고그림(제1호), 흡연이 폐암 등 질병의 원인이 될 수 있다는 내용 및 다른 사람의 건강을 위협할 수 있다는 경고문구(제2호) 등을 인쇄하여 표기하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 전자담배 등 대통령령으로 정하는 담배에 제조자등이 표기하여야 할 경고그림등의 내용과 그 표기 방법･형태 등은 대통령령으로 따로 정한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 합성니코틴 전자담배에도 ｢국민건강증진법｣ 제9조의2제4항에 따라 경고그림등을 표기해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, ｢국민건강증진법｣ 제9조의2제1항에서는 ｢담배사업법｣에 따른 담배의 제조자등에게 담배갑포장지 및 대통령령으로 정하는 광고에 경고그림등을 인쇄하여 표기할 의무를 부과하면서, 같은 조 제4항에서는 전자담배 등 대통령령으로 정하는 담배에 제조자등이 표기하여야 할 경고그림등의 내용과 그 표기 방법 등은 대통령령으로 따로 정할 수 있다고 규정하고 있는데, 같은 조 제4항의 “전자담배 등 대통령령으로 정하는 담배”가 같은 조 제1항에서 규정한 것과 같이 ｢담배사업법｣에 따른 담배를 의미하는지가 문제가 될 수 있습니다.
그런데, ｢국민건강증진법｣ 제23조제1항에서는 보건복지부장관은 제조자등이 판매하는 ｢담배사업법｣ 제2조에 따른 담배에 국민건강증진부담금을 부과한다고 규정하고 있고, 같은 항 제2호에서는 전자담배의 경우 니코틴 용액 1밀리리터당 525원의 국민건강증진부담금을 부과･징수한다고 규정하고 있으며, ｢국민건강증진법 시행령｣ 제27조의2제2호에서는 ｢국민건강증진법｣ 제23조제1항에 따른 담배의 하나로 전자담배를 규정하고 있으므로, 같은 법 제23조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제27조의2제2호에 따른 전자담배는 ｢담배사업법｣ 제2조제1호에 따른 담배를 의미한다고 할 것이고, ｢국민건강증진법 시행령｣ 제16조의2제1항에서는 ｢국민건강증진법｣ 제9조의2제4항에 따른 “전자담배 등 대통령령으로 정하는 담배”의 하나로 ｢국민건강증진법 시행령｣ 제27조의2제2호의 전자담배(제1호)를 규정하고 있으므로 ｢국민건강증진법｣ 제9조의2제4항에 따른 전자담배도 ｢담배사업법｣ 제2조제1호에 따른 담배를 전제로 하여, 연초의 잎에서 추출한 니코틴을 원료로 만들어진 전자담배를 의미한다고 보아야 할 것입니다. 따라서, 연초의 잎에서 추출한 니코틴이 아닌, 인공적･화학적인 방법으로 합성한 니코틴을 원료로 사용한 합성니코틴 전자담배는 ｢담배사업법｣ 제2조제1호에 따른 담배에 해당하지 않으므로 ｢국민건강증진법｣ 제9조의2제4항의 적용 대상이 아니라고 할 것입니다.
또한, ｢국민건강증진법｣ 제9조의2제1항에서는 경고그림등의 표기의무 부과 대상을 ｢담배사업법｣에 따른 담배의 제조자 또는 수입판매업자로 규정하고 있는데, ｢담배사업법｣에 따른 담배가 아닌 합성니코틴 전자담배만 제조하거나 수입하는 자는 같은 법 제11조제1항에 따른 담배제조업의 허가를 받거나 같은 법 제13조제1항에 따른 담배수입판매업의 등록 자체를 할 수 없으므로 합성니코틴 전자담배를 제조하고 있거나 수입판매하는 자에게 국민건강증진법 제9조의2제4항에 따른 경고그림등의 표기의무를 부과하기는 어렵다고 할 것입니다.
한편, 합성니코틴 전자담배도 니코틴을 포함하고 있고, 그 폐해를 국민에게 널리 알릴 필요가 있다는 점을 근거로 ｢국민건강증진법｣ 제9조의2제4항을 적용하여 경고그림등을 표기하도록 해야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 합성니코틴 전자담배의 유해성에 관한 정책적 판단에 따라 관련 법령을 정비하는 것은 별론으로 하고, ｢담배사업법｣ 제2조제1호에 따른 담배를 전제로 하는 전자담배에 적용하는 경고그림등의 표기 의무를 명문의 규정도 없이 합성니코틴 전자담배에 적용할 수는 없다고 할 것입니다.
더욱이, 벌칙이나 과태료처럼 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석･적용하여야 하고 그 처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안된다고 할 것인데(대법원 2013.12.12. 선고 2011두3388 판결례 참조), ｢국민건강증진법｣ 제31조의2제2호에서는 같은 법 제9조의2를 위반하여 경고그림등을 표기하지 아니한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는바, 명시적 규정이 없는 한 같은 법에 따른 규제의 대상이 되는 “전자담배”의 범위에 연초의 잎에서 추출한 니코틴이 아닌 합성니코틴을 원료로 만들어진 전자담배가 포함된다고 해석하기는 어렵다는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려하여야 할 것입니다.
따라서, 합성니코틴 전자담배에도 ｢국민건강증진법｣ 제9조의2제4항에 따라 경고그림등을 표기해야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
합성니코틴 전자담배에 관해서 인체에 대한 유해성 정도, 국민 건강생활에 미치는 영향 등을 고려하여 이를 바탕으로 ｢국민건강증진법｣ 등을 비롯한 관련 법체계 내에서 어떻게 규율할 것인지를 정책적으로 검토하여 합성니코틴 전자담배에 대한 규제 필요성이 있다고 판단되면 법령을 개정할 필요가 있습니다.
【법제처 16-0619, 2017.01.19.】