<질의요지>
｢발전소주변지역 지원에 관한 법률｣(이하 “발전소주변지역법”이라 함) 제9조제1항에서는 산업통상자원부장관이 매년 같은 법 제10조에 따른 발전소 주변지역 지원사업(이하 “지원사업”이라 함)에 관한 계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제3항에서는 지원사업계획 수립에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제17조제1항에서는 지원사업계획에 사업의 목적·개요, 사업별 투자계획 등이 포함되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 지원사업의 시행자가 지원사업계획 수립지침에 따라 작성한 시행자별 계획을 다음 회계연도가 시작되기 2개월 전까지 산업통상자원부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 산업통상자원부장관은 시행자별 계획을 종합하여 주변지역지원사업심의위원회(이하 “위원회”라 함)의 심의를 거쳐 확정하여야 한다고 규정하고 있고, 발전소주변지역법 제11조에서는 지원사업의 시행자를 주변지역을 관할하는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “특별자치도지사등”이라 함), 발전사업자 및 원자력에 관한 홍보를 목적으로 ｢민법｣ 제32조에 따라 산업통상자원부장관의 허가를 받아 설립된 법인으로 규정하고 있습니다.
한편, ｢공유재산 및 물품관리법 시행령｣(이하 “공유재산법 시행령”이라 함) 제7조제3항제10호 및 제11호에서는 다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득·처분이 의무화된 재산의 취득·처분과 다른 법률에 따라 인가·허가 또는 사업승인 시 조건에 의하여 주된 사업대상물에 딸린 공공시설의 취득은 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “관리계획”이라 함)에 포함되지 않는다고 규정하고 있는바,
특별자치도지사등이 지원사업을 시행하여 공유재산법 시행령 제7조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 공유재산을 취득하는 경우가 같은 조 제3항제10호 또는 같은 항 제11호에 따라 관리계획에 포함되지 않는 경우에 해당하는지?
[질의 배경]
경상남도고성군에서는 발전소주변지역 지원계획에 따라 취득하는 공유재산에 대하여 지방의회의 의결을 받아 관리계획을 수립하여야 하는지 행정자치부에 질의함.
행정자치부에서 관리계획을 수립하여야 한다고 회신하자, 이에 경상남도고성군에서 이견이 있어 법령해석을 요청함.
<회 답>
특별자치도지사등이 지원사업을 시행하여 공유재산법 시행령 제7조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 공유재산을 취득하는 경우가 같은 조 제3항제10호 또는 같은 항 제11호에 따라 관리계획에 포함되지 않는 경우에 해당하지 않습니다.
<이 유>
발전소주변지역법 제9조제1항에서는 산업통상자원부장관이 매년 지원사업에 관한 계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 지원사업에 관한 계획의 수립에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제17조제1항에서는 지원사업계획에 사업의 목적·개요, 사업별 투자계획 등이 포함되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 지원사업의 시행자가 지원사업계획 수립지침에 따라 작성한 시행자별 계획을 다음 회계연도가 시작되기 2개월 전까지 산업통상자원부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 산업통상자원부장관은 시행자별 계획을 종합하여 위원회의 심의를 거쳐 확정하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 발전소주변지역법 제10조제2항에서는 지원사업의 종류별 지원내용, 대상 지역, 시행 기간, 지원방법 등에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 1에서는 소득증대사업의 세부내용으로 농림수산업시설의 설치·운영 등의 사업을 규정하고 있으며, 공공·사회복지사업의 세부내용으로 의료시설 등을 건립·운영하는 사업 등을 규정하고 있고, 발전소주변지역법 제11조에서는 지원사업의 시행자를 주변지역을 관할하는 특별자치도지사등, 발전사업자 및 원자력에 관한 홍보를 목적으로 ｢민법｣ 제32조에 따라 산업통상자원부장관의 허가를 받아 설립된 법인으로 규정하고 있으며, 발전소주변지역법 제13조에서는 지원사업에 드는 비용은 ｢전기사업법｣ 제48조에 따른 전력산업기반기금에서 부담한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢공유재산 및 물품관리법｣(이하 “공유재산법”이라 함) 제10조제1항에서는 지방자치단체의 장이 예산을 지방의회에서 의결하기 전에 매년 관리계획을 수립하여 그 지방의회의 의결을 받아야 한다고 규정하면서, 관리계획을 수립한 후 부득이한 사유로 그 내용이 취소되거나 일부를 변경할 때에도 또한 같다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 관리계획에 포함되어야 할 공유재산의 범위를 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제7조제1항제1호 및 제2호에서는 1건당 기준가격이 20억원 이상(시·군·자치구의 경우에는 10억원 이상)인 재산의 취득이나 1건당 6천제곱미터 이상(시·군·자치구의 경우에는 1천제곱미터 이상)인 토지의 취득은 관리계획에 포함되어야 한다고 규정하면서, 같은 조 제3항제10호 및 제11호에서는 다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득·처분이 의무화된 재산의 취득·처분과 다른 법률에 따라 인가·허가 또는 사업승인 시 조건에 의하여 주된 사업대상물에 딸린 공공시설의 취득은 관리계획에 포함되지 않도록 규정하고 있는바,
이 사안은 특별자치도지사등이 지원사업을 시행하여 공유재산법 시행령 제7조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 공유재산을 취득하는 경우가 같은 조 제3항제10호 또는 같은 항 제11호에 따라 관리계획에 포함되지 않는 경우에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 공유재산법의 입법 목적이 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정을 도모하려는 것이라는 점과 지방자치단체가 공유재산법에 따라 재산이나 물품을 취득하는 것은 해당 지방자치단체에 거주하는 주민의 삶에 큰 영향을 미치게 되므로 주민들의 의사를 대표하는 지방의회의 의결권은 가급적 존중되어야 한다는 점을 고려할 때, 공유재산법 시행령 제7조제3항 각 호에 따라 관리계획에 포함하지 않아도 되는 재산의 취득·처분 사유는 되도록 엄격하게 해석하여야 할 것입니다(법제처 2011.2.24. 회신 11-0019 해석례 및 서울고등법원 2010.5.20. 선고 2009누5505 판결례 참조).
그런데, 공유재산법 시행령 제7조제3항제10호에서 “다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득·처분이 의무화된 재산의 취득·처분”을 공유재산 관리계획에 포함하여야 하는 재산의 취득·처분 사유에서 제외하고, 결과적으로 지방의회 의결도 거치지 않도록 한 취지는 “다른 법률”에서 지방자치단체가 해당 재산을 취득하도록 의무를 부과하였으므로, 그와 별도로 관리계획에 포함하거나 지방의회의 의결을 거치도록 할 필요가 없기 때문이라고 할 것입니다(법제처 2011.2.24. 회신 11-0019 해석례 및 서울고등법원 2010.5.20. 선고 2009누5505 판결례 참조).
그러나, 발전소주변지역법 제10조, 같은 법 시행령 제19조 및 제22조에 따라 발전소 주변지역의 개발과 주민의 복리 증진을 위하여 시행하는 기본지원사업 등은 해당 지역의 구체적인 상황에 따라 지방자치단체가 시행하는 다른 복지시책도 고려하여 시행하는 것으로서 발전소주변지역법에 따라 직접적으로 지방자치단체에 구체적인 공유재산의 취득·처분의 의무가 발생하는 것이 아니라, ｢전기사업법｣ 제48조에 따른 전력산업기반기금에서 지원되는 지원금을 비용으로 발전소주변지역법 제11조에 따라 특별자치도지사등이 지원사업을 시행함으로써 비로소 해당 공유재산을 취득하게 되는 것이므로, 지원사업계획에 따라 공유재산을 취득하는 것을 공유재산법 시행령 제7조제3항제10호에 따른 다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득·처분이 의무화된 재산의 취득이라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그리고, 공유재산법 시행령 제7조제3항제11호에서 규정하고 있는 “다른 법률에 따라 인가·허가 또는 사업승인 시 조건에 의하여 주된 사업대상물에 딸린 공공시설의 취득”이란 지방자치단체 외의 자가 공공시설의 설치·귀속을 조건으로 하여 인·허가 등을 받아 공공시설을 설치한 경우 해당 시설을 지방자치단체가 취득하는 것을 의미하는 것인데(법제처 2008.5.15. 회신 08-0082 해석례 참조), 특별자치도지사등이 발전소주변지역법 제9조제1항 및 같은 법 시행령 제17조제3항에 따라 공유재산의 취득을 내용으로 하는 지원사업계획의 시행자별 계획을 산업통상부장관에게 제출하고, 산업통상부장관이 위원회의 심의를 거쳐 확정한 지원사업계획에 따라 공유재산을 취득하는 것은 그와 같은 “다른 법률에 따라 인가·허가 등에 의하여 공공시설을 취득한 경우”에 해당한다고 볼 수 없다고 할 것입니다.
아울러, 공유재산이란 지방자치단체가 행정목적의 달성을 위하여 또는 공익상 필요하여 보유하는 현금 외의 모든 재산적 가치가 있는 물건 및 권리를 말하고(공유재산법 제2조 및 제4조 참조), 공유재산법 제10조에서 지방자치단체의 장이 공유재산의 체계적 관리를 위하여 예산을 편성하기 전에 매년 관리계획을 수립하여 해당 지방의회의 의결을 얻도록 한 것은 공유재산의 취득 및 처분이 지방재정에 미치는 영향이 크고 지역주민의 이해관계와 관련되기 때문이라 할 것인바, 공유재산법 시행령 제7조제3항제10호 또는 제11호에 따라 관리계획에 포함되지 않는 공유재산의 취득·처분은 예산의 효율적 편성을 위한 지방의회의 의결이 필요하지 않고, 집행기관에서도 그 취득·처분에 관한 재량권을 행사할 여지가 없는 경우를 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다(법제처 2008.5.15. 회신 08-0082 해석례 참조).
그런데, 발전소주변지역법 제16조의2제1항에서는 지원사업의 시행자가 지원금을 받으면 지원금을 다른 예산과 구분하여 관리하도록 규정하고 있고, 일반적으로 지원금을 받은 지방자치단체는 특별회계를 편성하여 관리하게 되며, 지방자치단체가 개별적인 지원사업을 시행하기 위해서는 특별회계에 개별적인 지원사업의 예산을 편성하여야 하기 때문에 그 예산의 효율적 편성과 통제를 위하여 지방의회의 통제가 필요하다고 할 것이고, 특별자치도지사등은 같은 법 시행령 제17조제2항에 따른 산업통상자원부장관의 지원사업계획 수립지침 및 같은 영 별표 1에서 정한 지원사업의 종류·내용과 함께 해당 지역 사업의 우선순위를 고려하여 발전소 주변지역의 개발과 주민의 복리를 증진하기 위하여 필요하다고 판단한 내용으로 지원사업계획의 시행자별 계획을 수립하고, 그 계획에 공유재산 취득에 관한 내용을 포함하게 될 것인바, 지원사업으로 공유재산을 취득할 때에 해당 관리청인 특별자치도지사등에게 그 취득에 대한 재량이 인정된다 할 것이므로 지원사업계획에 따른 공유재산의 취득에 대해 지방의회의 의결이 하지 필요하지 않고, 집행기관에서도 그 취득·처분에 관한 재량권을 행사할 여지가 없는 경우에 해당한다고 볼 수 없습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 특별자치도지사등이 지원사업을 시행하여 공유재산법 시행령 제7조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 공유재산을 취득하는 경우가 같은 조 제3항제10호 또는 같은 항 제11호에 따라 관리계획에 포함되지 않는 경우에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
【법제처 17-0104, 2017.05.02.】