<질의요지>
｢부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률｣(이하 “청탁금지법”이라 함) 제8조제1항에서는 같은 법 제2조제2호에 따른 공직자등(이하 “공직자등”이라 함)은 직무 관련 여부 및 기부·후원·증여 등 그 명목에 관계없이 동일인으로부터 1회에 100만원 또는 매 회계연도에 300만원을 초과하는 같은 법 제2조제3호에 따른 금품등(이하 “금품등”이라 함)을 받거나 요구 또는 약속해서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 누구든지 공직자등에게 또는 그 공직자등의 배우자에게 수수 금지 금품등을 제공하거나 그 제공의 약속 또는 의사표시를 해서는 아니 된다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항제8호에서는 그 밖에 다른 법령·기준 또는 사회상규에 따라 허용되는 금품등은 같은 조 제1항에서 수수를 금지하는 금품등에 해당하지 아니한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢공익법인의 설립·운영에 관한 법률｣(이하 “공익법인법”이라 함) 제2조에서는 “공익법인”을 “재단법인이나 사단법인으로서 사회 일반의 이익에 이바지하기 위하여 학자금·장학금 또는 연구비의 보조나 지급, 학술, 자선(慈善)에 관한 사업을 목적으로 하는 법인”으로 규정하고 있고, ｢신문 등의 진흥에 관한 법률｣(이하 “신문법”이라 함) 제8조에서는 신문사업자·인터넷신문사업자 및 인터넷뉴스서비스사업자가 공동으로 종사자의 능력과 자질을 향상시키기 위한 연수기구(이하 “연수기구”라 함)를 설치·운영하는 경우 같은 법 제34조에 따른 언론진흥기금에서 이를 지원할 수 있다고 규정하고 있는바,
가. 공익법인[｢언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률｣ 제2조제12호에 따른 언론사의 대표자와 그 임직원(이하 “언론인”이라 함)의 양성을 지원할 목적으로 ｢민법｣ 제32조 및 공익법인법에 따라 설립된 공익법인으로서, 신문법 제8조에 따른 연수기구가 아닌 공익법인을 말함. 이하 같음]이 언론인 해외연수를 위해서 언론인에게 지원하는 금품등이 청탁금지법 제8조제3항제8호에 따른 “다른 법령에 따라 허용되는 금품등”에 해당하는지?
나. 공익법인이 언론인 해외연수를 위해서 언론인에게 지원하는 금품등이 청탁금지법 제8조제3항제8호에 따른 “사회상규에 따라 허용되는 금품등”에 해당하는지?
[질의 배경]
공익법인인 재단법인으로서 언론인 해외연수 지원사업 등을 하여 왔던 민원인A는 국민권익위원회에 언론인 해외연수 지원이 청탁금지법 제8조제3항제8호에 따라 수수가 허용되는 금품등에 해당하는지에 대하여 질의하였으나, 국민권익위원회에서는 수수가 허용되는 금품등에 해당하지 않는다고 회신하자 이에 이견이 있어 국민권익위원회를 통하여 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 질의 가에 대하여
공익법인이 언론인 해외연수를 위해서 언론인에게 지원하는 금품등은 청탁금지법 제8조제3항제8호에 따른 “다른 법령에 따라 허용되는 금품등”에 해당하지 않습니다.
나. 질의 나에 대하여
공익법인이 언론인 해외연수를 위해서 언론인에게 지원하는 금품등은 청탁금지법 제8조제3항제8호에 따른 “사회상규에 따라 허용되는 금품등”에 해당하지 않습니다.
<이 유>
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
청탁금지법 제2조제2호라목에서는 “공직자등”의 범위에 언론인을 포함하여 규정하고 있고, 같은 조 제3호에서는 금전, 유가증권, 부동산, 물품, 숙박권, 회원권, 입장권, 할인권, 초대권, 관람권, 부동산 등의 사용권 등 일체의 재산적 이익(가목), 음식물·주류·골프 등의 접대·향응 또는 교통·숙박 등의 편의 제공(나목) 등을 “금품등”으로 규정하고 있으며, 같은 법 제8조제1항에서는 “공직자등은 직무 관련 여부 및 기부·후원·증여 등 그 명목에 관계없이 동일인으로부터 1회에 100만원 또는 매 회계연도에 300만원을 초과하는 금품등을 받거나 요구 또는 약속해서는 아니 된다”고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 “누구든지 공직자등에게 또는 그 공직자등의 배우자에게 수수 금지 금품등을 제공하거나 그 제공의 약속 또는 의사표시를 해서는 아니 된다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항제8호에서는 “그 밖에 다른 법령·기준 또는 사회상규에 따라 허용되는 금품등”은 같은 조 제1항에서 수수를 금지하는 금품등에 해당하지 아니한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢민법｣ 제32조에서는 “학술, 종교, 자선, 기예, 사교 그 밖에 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다”고 규정하고 있고, 법인의 설립·운영 등과 관련하여 ｢민법｣의 규정을 보완하며 법인이 공익성을 유지하고 건전한 활동을 할 수 있도록 함을 목적으로 하는 공익법인법 제2조에서는 “공익법인”을 “재단법인이나 사단법인으로서 사회 일반의 이익에 이바지하기 위하여 학자금·장학금 또는 연구비의 보조나 지급, 학술, 자선에 관한 사업을 목적으로 하는 법인”으로 규정하고 있으며, 신문법 제8조에서는 연수기구를 설치·운영하는 경우 같은 법 제34조에 따른 언론진흥기금에서 이를 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 공익법인이 언론인 해외연수를 위해서 언론인에게 지원하는 금품등이 청탁금지법 제8조제3항제8호에 따른 “다른 법령에 따라 허용되는 금품등”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 청탁금지법 제8조제3항제8호의 입법 취지는 공직자등이 직무 관련 여부 및 기부·후원·증여 등 그 명목에 관계없이 동일인으로부터 1회에 100만원 또는 매 회계연도에 300만원을 초과하는 금품등을 받거나 요구 또는 약속하지 못하도록 하되, 다른 법령에서 청탁금지법과 다른 내용을 규정하고 있거나 공직자등의 금품등의 수수에 관하여 청탁금지법에서 규율하고 있지 않은 사항에 관하여 다른 법령의 규정이 있는 경우에는 그 다른 법령의 규정에 따르도록 하려는 것인바, 청탁금지법 제8조제3항제8호에서 규정하고 있는 “다른 법령”이란 공직자등의 금품등의 수수에 관한 사항을 규율하고 있는 법령을 말하고, 같은 호에서 규정하고 있는 “수수가 허용되는 경우”란 공직자등의 금품등의 수수와 관련하여 해당 법령에서 청탁금지법과 달리 정하거나, 청탁금지법과 모순·저촉되지 않는 범위에서 추가적인 사항을 정한 경우를 말한다고 할 것입니다.
그런데, ｢민법｣ 제32조에서는 “학술, 종교, 자선, 기예, 사교 그 밖에 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다”고 규정하고 있고, 공익법인법 제2조에서 “공익법인”을 “재단법인이나 사단법인으로서 사회 일반의 이익에 이바지하기 위하여 학자금·장학금 또는 연구비의 보조나 지급, 학술, 자선에 관한 사업을 목적으로 하는 법인”으로 규정하고 있는바, ｢민법｣ 제32조는 비영리법인의 설립 근거에 관한 규정이고, 공익법인법은 법인의 설립·운영 등에 관하여 ｢민법｣의 규정을 보완하는 것을 목적으로 하는 법률일 뿐이므로(공익법인법 제1조 참조), ｢민법｣ 제32조나 공익법인법의 규정은 공직자등의 금품등의 수수에 관한 사항을 규율하거나, 공직자등의 금품등의 수수와 관련하여 청탁금지법과 달리 정하고 있는 규정은 아니라고 할 것입니다.
또한, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정과 함께 원칙에 대한 예외규정을 둔 경우, 그러한 예외규정은 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석할 수는 없다고 할 것인데(법제처 2012.11.3. 회신, 12-0596 해석례 참조), 청탁금지법 제8조제1항에서는 원칙적으로 “직무 관련 여부 및 기부·후원·증여 등 그 명목에 관계없이” 금품등을 수수할 수 없도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서 그 예외를 규정하고 있는 것인바, 금품수수 관행을 근절하여 공적 업무에 종사하는 공무원, 공직유관단체 등의 임직원, 사립학교 관계자 및 언론인의 공정한 직무수행을 보장함으로써 국민의 신뢰를 확보하려는 청탁금지법 제8조의 입법 목적에 비추어 볼 때[헌법재판소 2016.7.28. 결정 2015헌마236 등(병합) 결정례 참조], 같은 조 제3항제8호의 “다른 법령에 따라 허용되는 금품등”의 의미를 확대하여 공익법인법을 공직자등의 금품등의 수수와 관련하여 청탁금지법과 달리 정하고 있는 “다른 법령”으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 공익법인의 언론인 해외연수 지원은 청탁금지법 제8조제3항제8호에 따른 “다른 법령에 따라 허용되는 금품등”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 공익법인이 언론인 해외연수를 위해서 언론인에게 지원하는 금품등이 청탁금지법 제8조제3항제8호에 따른 “사회상규에 따라 허용되는 금품등”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 청탁금지법에서는 “사회상규”의 개념에 대해서 명확히 규정하고 있지 않으나, ｢형법｣ 제20조에서는 형사처벌의 대상이 되지 않는 정당한 행위로 “사회상규에 위배되지 않는 행위”를 규정하고 있는바, 이 경우 “사회상규에 위배되지 않는 행위”란 법질서 전반을 지배하는 사회윤리나 사회통념에 비추어 볼 때 용인될 수 있는 행위를 말하는 것으로 보아야 할 것이고, 어떠한 행위가 사회상규에 위배되지 않는 정당한 행위인지 여부는 구체적인 사정에 따라 개별적으로 판단되어야 할 것인데, 청탁금지법 제8조제3항제8호의 사회상규도 ｢형법｣ 제20조의 사회상규와 같은 의미로 해석되어야 할 것인바[헌법재판소 2016.7.28. 결정 2015헌마236 등(병합) 결정례 참조], 공익법인이 언론인 해외연수를 위해서 언론인에게 금품등을 지원하는 것이 청탁금지법 제8조제3항제8호의 사회상규에 해당하는지 여부는 청탁금지법의 입법 목적과 금품등 수수 금지조항의 취지뿐만 아니라 금품 제공자와 공직자등과의 관계, 금품등의 내용 및 가액, 수수 시기와 경위 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(춘천지방법원 2016.12.6. 결정 2016과20 판결례 참조).
그런데, 청탁금지법은 공직자등에 대한 부정청탁 및 공직자등의 금품등의 수수를 금지함으로써 공직자등의 공정한 직무수행을 보장하고 공공기관에 대한 국민의 신뢰를 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로서, 같은 법 제2조제2호에서는 언론이 국가나 사회에 미치는 영향력을 고려하여 “공직자등”에 언론인이 포함되도록 규정하였으며, 청탁금지법 제8조의 입법 취지는 언론인을 포함한 공직자등에게 부정청탁을 하는 관행을 없애고 공직자등이 정당한 이유 없이 금품등을 수수하는 것을 금지하려는 것입니다[헌법재판소 2016.7.28. 결정 2015헌마236 등(병합) 결정례 참조].
또한, 금품 제공자와 공직자등과의 관계를 보면, 관계 공익법인이 언론인 해외연수를 위해서 언론인에게 항공료, 체재비, 학비 등 고액의 금품등을 지원하는 것은 해당 공익법인에 대한 언론보도에 미칠 영향력을 배제할 수 없고, 언론인의 직무수행에 대한 공정성과 청렴성에 대한 신뢰를 해할 우려도 있으며, 특히 해당 공익법인의 설립에 기업 등 언론인과 특수한 관계에 있는 자가 관여한 경우 언론인과 해당 기업 등 공익법인 설립자와의 관계에서 현재에는 직무관련성이 없더라도 종전에 직무관련성이 있었거나 장래의 직무수행에 영향력을 행사하려는 기대가 전제되어 있을 수 있다는 점에서 공익을 목적으로 설립된 공익법인이라고 하더라도 언론인 해외연수를 지원하기 위한 금품등의 제공은 공익법인이 언론인에 행사할 수 있는 영향력 등 공익법인과 언론인과의 관계를 고려할 때에도 부정청탁 관행을 없애고 언론의 공공성을 확보하려는 청탁금지법의 입법 목적과 같은 법 제8조의 입법 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
그리고, ｢형법｣ 제20조에 따라 사회상규에 위배되지 아니하여 처벌이 되지 않는 정당행위로 인정받기 위해서는, 첫째 그 행위의 동기나 목적의 정당성, 둘째 행위의 수단이나 방법의 상당성, 셋째 보호이익과 침해이익과의 법익균형성, 넷째 긴급성, 다섯째 그 행위 외에 다른 수단이나 방법이 없다는 보충성 등의 요건을 갖추어야 하는바(대법원 2003.9.26. 선고 2003도3000 판결례 참조), 청탁금지법 제8조제1항에서는 그 명목에 관계없이 동일인으로부터 1회에 100만원 또는 매 회계연도에 300만원을 초과하는 금품등을 받거나 요구하거나 약속할 수 없도록 규정하고 있음에도 불구하고, 금품등의 수수가 “사회상규”에 따라 허용되는 경우로 볼 수 있기 위해서는 그 행위의 동기나 목적의 정당성, 행위의 수단이나 방법의 상당성, 보호이익과 침해이익과의 법익균형성, 긴급성 그리고 보충성 등의 요건을 갖추어야 할 것인데, 앞서 살펴본 바와 같이 언론인 해외연수를 위해서 언론인에게 금품등을 지원하는 것이 공익법인과 언론인과의 관계에 비추어 볼 때 언론부문에서 부정청탁 관행을 없애려는 청탁금지법의 입법 취지에 반한다는 점, 언론인의 해외연수 지원이 필요한 경우에는 신문법 제8조에 따라 연수기구를 통해 언론진흥기금의 지원을 받을 수 있는 점 등에 비추어 볼 때, 언론인의 해외연수 지원은 그 행위의 동기나 목적의 정당성, 행위의 수단이나 방법의 상당성, 보호이익과 침해이익과의 법익균형성, 긴급성 그리고 보충성 등의 요건을 갖추어 “사회상규”에 따라 허용되는 경우에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
한편, 공익법인의 언론인 해외연수 지원이 “사회상규에 따라 수수가 허용되는 금품등”에 해당하지 않는다고 보는 것은 사회상규에 따라 허용될 수 있는 행위의 범위를 지나치게 제한하는 것이라는 의견이 있을 수 있으나, 공직자등에게 금품등을 제공하는 행위에는 일정한 대가에 대한 기대가 있을 수 있다는 추정에 근거하여 직무관련성이나 대가성이 없더라도 동일인으로부터 1회 100만 원 또는 매 회계연도 300만 원을 초과하는 금품등을 수수하지 못하도록 규정한 청탁금지법 제8조제1항의 입법 취지에 비추어 볼 때, 같은 조 제3항제8호에 따른 “사회상규에 따라 허용되는 금품등”이란 공직자등의 금품등의 수수가 그 대가에 대한 기대 추정이 배제되는 등 사회윤리나 사회통념에 비추어 정당화되는 예외적인 경우만을 의미하는 것으로 보아야 할 것인바, 앞서 살펴본 바와 같이 공익법인이 언론인에 행사할 수 있는 영향력 등을 고려해 보면, 언론인이 공익법인으로부터 해외연수 비용을 지원받는 경우에는 그 직무수행의 공정성에 영향을 미치거나 대가성이 있을 수 있다는 추정을 배제하기 어렵다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공익법인이 언론인 해외연수를 위해서 언론인에게 지원하는 금품등은 청탁금지법 제8조제3항제8호에 따른 “사회상규에 따라 허용되는 금품등”에 해당하는지 않는다고 할 것입니다.
【법제처 16-0708, 2017.05.11.】