<판결요지>
[1] 공무원연금법 제35조 소정의 “공무상 질병”이란 공무원의 공무집행중 이로 인하여 발생한 질병을 뜻하므로 공무와 질병 사이에 인과관계가 있어야 하나, 질병의 주된 발생원인이 공무와 직접 관련이 없다고 하더라도 직무상 과로가 질병의 주된 발생원인에 겹쳐서 질병을 유발하거나 악화시켰다면 그 인과관계가 있다고 보아야 하는 것이고, 또한 과로로 인한 질병이란 평소에 정상적인 근무가 가능한 기초질병이나 기존질병이 직무의 과중으로 급속히 악화된 경우까지도 포함한다고 보아야 할 것이고, 업무기인성을 판단함에 있어서 직무와 질병 사이의 상당인과관계 유무는 보통평균인이 아니라 당해 공무원의 건강과 신체조건을 기준으로 하여 판단하여야 할 것이다.
[2] 원고는 외근 경찰 공무원으로 근무하기 시작한 1996.11.26.부터 이 사건 상병 진단일인 2016.3.11.까지 약 20년 동안 경찰 단화를 신고 무거운 장비를 혁대에 착용한 상태로 1일 최소 8시간 이상 도보순찰 등을 하거나 종종 주취자 보호조치와 강도･절도･폭력 사건으로 긴급출동을 하면 순찰차량에서 신속히 하차해 빠르게 뛰어 주취자 등과 몸싸움을 하는 등의 공무를 지속적으로 수행하였는데, 이러한 원고의 공무는 발에 상당한 부담을 주었을 것으로 보이는 점, 원고에게 보급되는 경찰 단화는 원고의 발길이와 골둘레의 각 치수를 측정해서 제작된 것이 아니어서 피고의 주장과 같이 다른 경찰 공무원이 경찰 단화로 인한 부상이 거의 없다는 이유만으로, 원고의 발의 특성을 전혀 고려하지 않은 채 경찰 단화가 원고의 발에 무리를 주지 않는 단화라고 단정할 수 없는 점 등을 종합하면 원고의 공무가 이 사건 상병을 발병 내지 악화시켰다고 보아야 한다.
◆ 서울행정법원 2017.11.23. 선고 2017구단4454 판결 [공무상요양불승인처분취소]
♣ 원 고 / 〇〇〇
♣ 피 고 / 공무원연금공단
♣ 변론종결 / 2017.11.16.
<주 문>
1. 피고가 2016.11.7. 원고에게 한 공무상요양불승인처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
<청구취지>
주문과 같다.
<이 유>
1. 처분의 경위
가. 원고는 1993.11.8. 경찰 공무원으로 임용되어 서울○○경찰서 ○○파출소 ○○○치안센터장으로 근무하는 자로서, 2016.1.경부터 양측 발뒤꿈치에 통증을 느껴 국립경찰병원 등에서 발목염좌 진단을 받아 치료를 받았는데도 통증이 지속되었고, 2016.3.11. 국립경찰병원에서 MRI 촬영한 결과 ‘양측 족부 무지외반증’(이하 ‘이 사건 상병’이라 한다) 진단받아 2016.10.경 피고에 공무상요양 신청을 하였다.
나. 피고는 2016.11.7. 원고에게 이 사건 상병과 공무와 사이에 상당인과관계가 없다는 이유로 불승인 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4호증(가지번호 포함), 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
경찰 공무원인 원고는 불편한 경찰 단화를 신고 장기간 순찰업무 등을 하면서 발이 까지고 물집이 잡히는 등 잦은 부상을 당했고, 더욱이 사고로 양측 슬관절 수술을 받은 이후로는 관절제한 등으로 보행이 부자연스러워지면서 이 사건 상병이 발병하거나 악화되었으므로, 이 사건 상병의 발병 내지 악화와 원고의 공무 사이에 상당인과관계가 인정됨에도 이와 다른 전제에서 이루어진 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
나. 인정사실
(1) 원고의 근무기간과 근무내용
(가) 원고는 1978.8.경 입대한 후 1993.9.30. 특전사 상사로 전역한 이후 같은 해 11.8. 경찰특공대 순경으로 임용되어 1996.11.26.까지 경찰특공대에서 근무하였다.
(나) 원고는 1996.11.26.부터 2012.7.10.까지 지구대, 파출소, 구파발 및 세검점 군경합동검문소에서 순찰, 각종 신고사건 접수 및 처리, 범인검거 등에 전종하는 외근 경찰 공무원으로 근무하였다. 원고는 월 평균 16 내지 20일 가량, 1일 약 12시간 주야간 교대근무(주 1-2회 정도 주간 및 야간 지원근무도 함)를 하였다. 원고는 경찰 단화를 신고 38권총, 삼단봉, 수갑, 무전기 등 무거운 장비를 혁대에 착용한 채 1일 8시간 이상 목, 허리, 무릎을 제대로 펴지 못한 상태에서 순찰차량에 탑승해 근무하거나 장시간 검문검색이나 도보순찰을 하였는데, 보통 예측불허의 임무를 수행하였고, 야간 신고사건의 대부분은 음주 후 시비 및 폭행 사건으로 현장에 출동하면 주취자 등과 심한 몸싸움을 하여 부상을 당하는 경우가 많았으며, 주취자 보호조치와 강도･절도･폭력 사건으로 긴급출동을 하면 순찰차량에서 신속히 하차해 급하게 뛰기도 하고 갑작스레 몸싸움을 하는 경우도 많았다.
(다) 원고는 2012.7.11.부터 2016.1.30.까지 서울○○경찰서 △△△파출소 △△△치안센터장으로 근무하면서 경찰민원 접수 및 처리, 국내외 요인 경호경비 등과 관련한 대테러 안전활동, △△△몰 등 다중이용시설에 대한 범죄예방순찰, 미상공회의소 등 주요시설에 대한 경비 등의 업무를 수행하였다.
(라) 원고는 2016.1.31.부터 현재까지 서울○○경찰서 ○○파출소 ○○○치안센터장으로 근무하면서 경찰민원 접수 및 처리, 내외국인에 대한 지리안내, 주택가 및 명품상가 등에 대한 범죄예방 순찰 등의 업무를 수행하고 있다.
(2) 공무상재해 발생 및 이 사건 상병의 발생 경위 등
(가) 원고는 2010.11.20. 근무를 마치고 퇴근하기 위해 사무실 계단을 내려오다 발목을 접지르는 사고로 발목 부상을 당해 치료를 받은 것을 제외하고는 이 사건 상병 발병 전까지 이 사건 상병과 관련된 질환으로 치료받은 적은 없고, 다만 2010.12.20. 국립경찰병원에서 방사선검사를 하여 ‘외반각: 우-34°, 좌-27°, 중족골간각: 우-10.12°, 좌-7°’ 결과(정상범위 외반각: 15° 이내, 중족골간각: 9° 이내)를 받았으나, 따로 이 사건 상병으로 진단을 받지는 않았다.
(나) 원고는 2011.4.28. 112신고를 받고 현장에 출동하였다가 주차장에 설치된 쇠줄에 걸려 넘어지는 사고(이하 ‘종전 사고’라 한다)로 양 무릎의 전후십자인대를 침범하는 염좌 및 긴장, 양 무릎의 타박상, 양측 반달연골의 열상 등(이하 ‘기 승인상병’이라 한다)으로 피고로부터 공무상요양 승인을 받아 요양을 받았다.
(다) 원고는 2011.6.경과 같은 해 8.경 피고에서 공무상요양 승인을 받지 못한 양측 전방 십자인대 파열 등에 관하여 슬관절 전방십자인대 재건술과 연골판 봉합술 수술을 받은 후 2010.10.31. 복직하여 근무하던 중 슬관절 통증과 슬관절 운동제한으로 보행에 지장이 생기면서 양측 발바닥 근막 섬유종증, 양측 족부 지간 신경종, 좌 족부 중족골 염좌, 복합부위통증 증후군(좌 족부) 등이 발병해서 이에 관하여 피고로부터 추가로 공무상요양 승인을 받아 적어도 2016.10.16.까지 요양을 하였다.
(라) 원고는 2016.1.경부터 양측 발뒤꿈치에 통증을 느껴 국립경찰병원 등에서 발목염좌 진단을 받았고 치료를 받았는데도 통증이 지속되자 2016.3.11. 국립경찰병원에 방문하여 MRI 촬영을 한 결과 이 사건 상병(외반각: 우-45°, 좌-32°, 중족골간각: 우-12.53°, 좌-13°) 진단을 받았다.
(3) 경찰 단화 관련 내용
(가) 경찰청은 보급하는 25종(남성단화: 9종, 여성단화: 8종, 남녀 공용 제화: 8종)의 단화 중 해당 경찰 공무원이 자유롭게 선택한 제화를 그에게 지급하고 있고, 사복근무자의 경우는 개인의 취향에 맞게 자율적으로 일반 신발을 선택하여 착용할 수 있도록 하고 있다.
(나) 남성 단화는 신장률 등이 일정 기준 이상인 성우피, 내피 등으로 성인남자용의 발길이 치수와 골둘레 치수에 따라 제작되고 있다.
(다) 2006.7.20. 포항경찰서 역전지구대에 근무하는 △△△는 ○○일보에 경찰 단화 1시간 이상 신고 걸음을 걸을 경우 발이 심하게 아파고 심지어는 물집이 생겨 도보순찰을 하는데 불편하다는 내용의 기사를 게재하였고, 최모 경찰 공무원도 2011.9.24. 경찰청 지식관리시스템에 서울 시내 중심부를 제외하고는 경사가 심하여 내려올 때 발이 앞으로 밀려 발가락이 아파 매우 힘이 드니 운동화(등산화)를 신고 순찰을 돌 수 있도록 조치를 취해달라는 의견을 개진하였다.
(4) 의학적 소견
(가) 업무관련성평가서
1) 경희대학교병원
원고는 가족력, 과거력, 약물복용, 체질량지수 및 기타 업무 등의 족부 질환의 위험인자가 없으며 십자인대 수술 이후 파행과 더불어 통증이 있음에도 불구하고 장시간 같은 자세로 서 있거나 걸어야 하는 외근업무를 지속적으로 수행함, 경찰관들의 이러한 어려움 때문에 2014년 중반부터 쿠션신발을 제공하고 있음, 원고의 상태를 정리하면, 이 사건 상병은 평소 신발 끝 부분이 잘 맞지 않아 통증을 호소했고, 순찰장구를 상시 착용한 채로 장시간 서 있거나 걷는 형태의 근무를 지속했던 점을 볼 때 일반적인 퇴행성 질병의 경과보다는 업무로 인한 것으로 판단됨.
2) 아주대학교병원
원고는 15년간 군대에서 특전사 하사관으로 근무하면서 장시간에 걸쳐 훈련과정과 이후 23년간 경찰의 외근 업무를 담당하여 하지를 비롯한 근골격계에 잦은 외상과 상당한 부하가 있어 왔음, 2011.4.경에 주차사슬에 걸려 넘어지는 부상으로 인해 양 무릎 전방십자인대 및 반월상 연골을 수술했음, 경찰 외근 업무에서 도보순찰, 순찰차 탑승, 주취자, 범법자의 제어 등으로 근골격계, 특히 하지의 급작스런 힘의 사용과 장기간의 외상이 빈번하였음, 도보순찰의 경우 발과 무릎에 상당한 부하를 지속적으로 유발하여 과거 부상으로 인한 후유증의 회복이 어렵고, 악화의 원인으로 작용하였을 가능성이 큼, 또한 과거 신발이 이 사건 상병을 유발하고 이를 지속적으로 악화시켰을 것으로 판단됨, 따라서 경찰 외근 업무의 과도한 부하가 부상 후 충분히 회복되지 않은 상태에서 이 사건 상병 등의 악화요인으로 작용하였을 가능성이 매우 크다고 판단됨.
(다) 피고 공무원연금급여심의회의 심의의견
이 사건 상병은 엄지발가락이 새끼발가락 쪽으로 기울어져 통증을 유발하는 질환으로, 선천적 요인(원위 중족 관절면 각이 과다한 경우, 평발 및 넓적 발, 원발성 중족골 내전증, 과도하게 유연한 발)과 후천적 요인(하이힐 등 신발 코가 좁고 굽이 높은 신발을 자주 이용하는 경우, 외상)이 복합적으로 작용하여 발생하는 것으로 알려져 있는데, 이러한 여러 가지 발병요인 중 다른 요인들을 모두 배제한 채 원고가 주장하는 경찰공무원으로서의 업무특성 및 근무환경, 경찰 단화 착용으로 인해 이 사건 상병이 발병하였다고 단정하기에는 양자 간의 연관성을 인정할 만한 특단의 사정이나 객관적인 증빙자료가 있어야 함에도 그러한 자료가 없고, 특히 수많은 경찰 공무원들이 원고와 유사하거나 동일한 근무조건 및 공통적으로 지급된 단화를 착용하고 업무를 수행하고 있음에도 이 사건 상병으로 요양승인 신청을 한 사례는 극히 드문(2000.1.1.부터 2016.11.4.까지 원고를 포함하여 2건에 불과) 점을 고려할 때, 원고의 주장만으로는 공무상 질병으로 인정하기 어려움, 또한 위 업무관련성 평가시 원고의 진술 및 과거 진단 또는 수술 내용 외에 근무환경 및 경찰 단화 작용으로 인한 이 사건 상병의 발병 가능성에 대하여 구체적으로 어떤 조사절차(표본선정, 조사방법 등)를 거쳤는지도 명확하지 않고, 특히 조사대상 및 직업군 등 세부 정보제공도 없이 외국의 한 병원 사례를 인용하면서 원고의 이 사건 상병과 업무관련성을 인정한 평가서는 그 내용을 신뢰하기 어려움.
(라) 이 법원의 진료기록감정촉탁의
1) 한양대학교병원(직업환경의학과)
▪ 무지외반증은 부적절한 신발 착용이 가장 큰 원인임, 즉 볼이 좁은 신에 의한 반복적인 외상, 굽이 높은 신발의 착용은 엄지발가락에 대하여 외측으로 압박을 가하며 안쪽 돌출부를 직접 자극하여 통증을 일으키거나 신경자극 증상을 유발할 수 있음, 신발에 의해서만 생기는 것은 아니며 유전적 원인을 가지고 있는 사람에게서 발생빈도가 높기 때문에 평생 낮고 넓은 신발을 신은 사람에게서도 생길 수 있음, 그 외에도 편평족, 전신인대이완증, 신경근육성 질환, 아킬레스건 구축, 체중증가, 제1중족설상관절의 과운동성, 류마티스 관절염 등 다양한 질병이 이 변형의 원인이 될 수 있으며 아직까지 원인을 명확히 제시하기는 어려움.
▪ 족저근막염은 해부학적 이상 외에 발의 무리한 사용이 원인이 되어 발생하는 경우가 더 흔함, 바닥이 딱딱한 장소에서 발바닥에 충격을 줄 수 있는 운동을 한 경우, 과체중, 장시간 서 있는 경우, 너무 딱딱하거나 쿠션이 없는 구두를 착용할 경우에 족저근막에 비정상적인 부하가 가해져 염증이 발생함, 지간신경종의 원인은 명확하게 알려져 있지 않지만 중족골 사이의 인대 아래에서 발가락으로 가는 신경이 압박되어 발생한다는 학설이 가장 인정받고 있음, 중족골염좌와 신경병성통증, 복합부위통증증후군 모두 불편한 신발 및 무리한 발의 사용과 연관이 있음, 원고의 기 승인상병과 무지외 반증의 발생기전은 유사함.
▪ 만약 원고가 기 승인상병에 의해 보행시 통증이 발생했고 이로 인해 보행자세가 왜곡이 되었을 경우 엄지발가락 쪽으로의 압력이 가해져 무지외반증의 발병 및 악화에 영향을 줄 수 있음, 또한 원고의 무릎 통증 역시 무지외반증의 발병 및 악화에 영향을 줄 수 있음.
▪ 단화를 신고 장시간 근무를 하면서 과도한 걷기를 할 경우 무지외반증의 발생을 유발 또는 악화시킬 수 있음.
▪ 원고의 업무내역 자료 및 근무형태, 업무량, 원고가 착용한 신발의 형태 등을 고려했을 때 원고의 무지외반증의 발생 위험이 증가했을 것으로 볼 수 있음.
2) 고려대학교 안암병원(정형외과)
▪ 원고는 양측 모두 심한 무지외반증과 중족지골간 관절 아탈구가 동반되어 있고 제1, 2중족골간 각의 증가가 확인되고 있어 양측 무지외반증의 상병명에 해당함, 무지외반증은 2010.12.경에 비하여 2016.3.7.경 상태가 더 심하여 지고 있어 향후 더 악화 될 가능성이 크고 무지외반증이 있는 제1중족골지골간 관절 부위의 증상보다 전증족골 통증 증상이 더 심하게 나타날 수 있고 증상이 심하면 수술적 치료가 권유될 수 있음.
▪ 직업과의 관련성에 대한 주장은 대개 객관적 근거가 희박함.
▪ 오래 걷는 것이 직접적인 상병이 된다는 과학적 근거는 희박함.
▪ 족저근막에 가해지는 반복적인 과도한 인장 스트레스에 의하여 염증성 변화가 생기고 섬유화된 퇴행성 변화를 발생시키며 이것이 증세의 원인이 됨, 무지외반증의 직접적인 원인이라 볼 수 없음.
▪ 양측 족관절 염좌로 인한 증상, 양측 발바닥의 통증으로 보행에 불편감이 있었을 것이라 추정되지만, 이러한 보행장애가 무지외반증 발생의 직접적인 원인이었다는 근거는 없음.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 5 내지 25호증(가지번호 포함), 을 제3 내지 8호증(가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 경찰청장에 대한 사실조회결과, 이 법원의 한양대학교병원장 및 고려대학교 안암병원장에 대한 각 진료기록감정촉탁결과, 변론 전체의 취지
다. 판단
공무원연금법 제35조 소정의 “공무상 질병”이란 공무원의 공무집행중 이로 인하여 발생한 질병을 뜻하므로 공무와 질병 사이에 인과관계가 있어야 하나, 질병의 주된 발생원인이 공무와 직접 관련이 없다고 하더라도 직무상 과로가 질병의 주된 발생원인에 겹쳐서 질병을 유발하거나 악화시켰다면 그 인과관계가 있다고 보아야 하는 것이고, 또한 과로로 인한 질병이란 평소에 정상적인 근무가 가능한 기초질병이나 기존질병이 직무의 과중으로 급속히 악화된 경우까지도 포함한다고 보아야 할 것이고, 업무기인성을 판단함에 있어서 직무와 질병 사이의 상당인과관계 유무는 보통평균인이 아니라 당해 공무원의 건강과 신체조건을 기준으로 하여 판단하여야 할 것이다(대법원 1994.12.13. 선고 94누9030 판결 참조).
위 인정사실에 의하여 알 수 있는 아래의 사실과 사정들, 즉 ① 원고는 적어도 외근경찰 공무원으로 근무하기 시작한 1996.11.26.부터 이 사건 상병 진단일인 2016.3.11.까지 약 20년 동안 경찰 단화를 신고 무거운 장비를 혁대에 착용한 상태로 1일 최소 8시간 이상 도보순찰 등을 하거나 종종 주취자 보호조치와 강도･절도･폭력 사건으로 긴급출동을 하면 순찰차량에서 신속히 하차해 빠르게 뛰어 주취자 등과 몸싸움을 하는 등의 공무를 지속적으로 수행하였는데, 이러한 원고의 공무는 발에 상당한 부담을 주었을 것으로 보이는 점, ② 원고에게 보급되는 경찰 단화는 원고의 발길이와 골 둘레의 각 치수를 측정해서 제작된 것이 아니어서 피고의 주장과 같이 다른 경찰 공무원이 경찰 단화로 인한 부상이 거의 없다는 이유만으로, 원고의 발의 특성을 전혀 고려하지 않은 채 경찰 단화가 원고의 발에 무리를 주지 않는 단화라고 단정할 수 없는 점, ③ 무엇보다도 피고의 주장과 달리 원고가 아닌 일부 다른 경찰 공무원도 경찰 단화를 신고 도보순찰을 하는 경우 발에 무리가 간다는 의견을 개진하고 있어, 다른 경찰 공무원들이 원고와 같은 이유로 공무상요양 신청을 하지 않았다는 이유가 곧바로 경찰 단화로 이 사건 상병이 발병 내지 악화되지 않는다는 근거가 될 수는 없는 점, ④ 무엇보다도 원고는 종전 사고로 인한 기 승인상병으로 공무상 요양을 받았으나 여전히 슬관절 통증과 슬관절 운동제한이 있는 상태에서 복직하여서도 위와 같은 내용의 공무를 계속하여 수행하여 발에 더욱 가중된 부담을 받았을 것으로 보이는 점, ⑤ 이 사건 상병의 발병 내지 악화의 발생기전은 기본적으로 무지 쪽으로 압력이 가해지는 경우라 할 것인데, 원고가 발에 맞지 않는 경찰 단화를 신고 장시간 걷거나 나아가 기 승인상병 등으로 인한 운동제한 등으로 발의 일부 부위만 지면에 딪는 등으로 뒤뚱거리며 걷는 등의 보행자세가 왜곡되는 경우 무지 쪽으로의 압력이 가중되는 경우로 볼 수 있고, 이 법원의 진료기록감정촉탁의(직업환경의학과)도 위와 유사한 소견을 제시한 점, ⑥ 이 법원의 진료기록감정의(정형외과)가 직업, 오래 걷는 것 및 보행장애가 이 사건 상병의 발병에 있어 직접적인 원인이었다는 근거는 없다는 소견을 제시하기는 하였으나, 위 소견은 직업, 오래 걷는 것 및 보행장애가 이 사건 상병의 발병에 있어 주된 원인이라 볼 객관적 증거가 없다는 것으로 보이고, 이것들과 이 사건 상병 사이에 전혀 관련이 없다는 취지의 것으로까지는 볼 수 없는 점 ⑦ 원고는 이 사건 상병의 진단 이전에는 이 사건 상병 진단을 받거나 이 사건 상병과 관련된 질환으로 치료를 받은 적이 없는 점, ⑧ 원고는 종전 사고로 인한 것으로 보이는 보행장애로 기 승인상병을 앓게 되었고, 피고도 기 승인상병에 대해서는 공무상요양 승인을 한 점, ⑨ 설령 원고에게 선천적인 요인이 있어 경찰 단화 자체만으로는 이 사건 상병이 발병하지는 않았다고 보더라도, 장시간의 도보순찰이 발에 무리를 주고, 더욱이 종전 사고와 기 승인상병 등으로 인한 보행장애로 더욱더 발에 무리를 주는 보행은 적어도 이 사건 상병을 악화시켰다고 보이는 점 등을 종합하여 위 법리에 비추어 보면, 원고의 공무가 이 사건 상병을 발병 내지 악화시켰다고 보아야 하므로, 원고의 공무와 이 사건 상병 사이에 상당인과관계가 인정됨에도 이와 다른 전제에서 이루어진 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결 론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 인용한다.
판사 심홍걸