<질의요지>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함) 제47조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획의 결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에 그 도시·군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지의 소유자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 “매수의무자”라 함)에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 매수의무자는 같은 조 제1항에 따른 매수 청구를 받은 날부터 6개월 이내에 매수 여부를 결정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 매수하기로 결정한 토지는 매수 결정을 알린 날부터 2년 이내에 매수하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢공유재산 및 물품관리법 시행령｣(이하 “공유재산법 시행령”이라 함) 제7조제1항에서는 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “관리계획”이라 함)에 포함되어야 할 재산의 취득 및 처분에 대해 규정하고 있고, 같은 조 제3항제10호에서는 다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득·처분이 의무화된 재산의 취득·처분은 관리계획에 포함되지 않는다고 규정하고 있는바,
국토계획법 제47조제1항에 따른 매수청구 및 같은 조 제6항에 따른 매수결정에 따라 매수의무자인 지방자치단체의 장이 공유재산법 시행령 제7조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 도·시군계획시설의 부지를 취득하는 경우가 같은 조 제3항제10호에 따라 관리계획에 포함되지 않는 재산의 취득에 해당하는지?
[질의 배경]
부산광역시에서 장기 미집행 도시·군관리계획시설 부지를 지방자치단체의 장이 매수할 때에 지방의회의 의결 및 공유재산심의회의 심의를 거쳐 관리계획을 수립하여야 하는지 행정자치부에 질의하였고, 행정자치부에서 관리계획을 수립하여야 한다고 회신하자, 이에 부산광역시에서 이견이 있어 법령해석을 요청함.
<회 답>
국토계획법 제47조제1항에 따른 매수청구 및 같은 조 제6항에 따른 매수결정에 따라 매수의무자인 지방자치단체의 장이 공유재산법 시행령 제7조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 도·시군계획시설의 부지를 취득하는 경우는 같은 조 제3항제10호에 따라 관리계획에 포함되지 않는 재산의 취득에 해당하지 않습니다.
<이 유>
국토계획법 제47조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획의 결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에 그 도시·군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대인 토지의 소유자는 매수의무자에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 매수의무자는 같은 조 제1항에 따른 매수 청구를 받은 날부터 6개월 이내에 매수 여부를 결정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 매수하기로 결정한 토지는 매수 결정을 알린 날부터 2년 이내에 매수하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢공유재산 및 물품관리법｣(이하 “공유재산법”이라 함) 제10조제1항에서는 지방자치단체의 장이 예산을 지방의회에서 의결하기 전에 매년 관리계획을 수립하여 그 지방의회의 의결을 받아야 한다고 규정하면서, 관리계획을 수립한 후 부득이한 사유로 그 내용이 취소되거나 일부를 변경할 때에도 또한 같다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 관리계획에 포함되어야 할 공유재산의 범위를 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제7조제1항제1호 및 제2호에서는 1건당 기준가격이 20억원 이상(시·군·자치구의 경우에는 10억원 이상)인 재산의 취득이나 1건당 6천 제곱미터 이상(시·군·자치구의 경우에는 1천 제곱미터 이상)인 토지의 취득은 관리계획에 포함되어야 한다고 규정하면서, 같은 조 제3항제10호에서는 다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득·처분이 의무화된 재산의 취득·처분은 관리계획에 포함되지 않도록 규정하고 있는바,
이 사안은 국토계획법 제47조제1항에 따른 매수청구 및 같은 조 제6항에 따른 매수결정에 따라 매수의무자인 지방자치단체의 장이 공유재산법 시행령 제7조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 도·시군계획시설의 부지를 취득하는 경우가 같은 조 제3항제10호에 따라 관리계획에 포함되지 않는 재산의 취득에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 공유재산법의 입법 목적이 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정을 도모하려는 것이라는 점과 지방자치단체가 공유재산법에 따라 재산이나 물품을 취득하는 것은 해당 지방자치단체에 거주하는 주민의 삶에 큰 영향을 미치게 되므로 주민들의 의사를 대표하는 지방의회의 의결권은 가급적 존중되어야 한다는 점을 고려할 때, 공유재산법 시행령 제7조제3항 각 호에 따라 관리계획에 포함하지 않아도 되는 재산의 취득·처분 사유는 되도록 엄격하게 해석하여야 할 것인데(법제처 2011.2.24. 회신 11-0019 해석례 및 서울고등법원 2010.5.20. 선고 2009누5505 판결례 참조), 공유재산법 시행령 제7조제3항제10호에서 “다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득·처분이 의무화된 재산의 취득·처분”을 공유재산 관리계획에 포함되어야 하는 재산의 취득·처분 사유에서 제외하고, 결과적으로 지방의회 의결도 거치지 않도록 한 취지는 “다른 법률”에서 지방자치단체가 해당 재산을 취득하도록 의무를 부과하였으므로 그와 별도로 관리계획에 포함하거나 지방의회의 의결을 거치도록 할 필요가 없기 때문이라고 할 것입니다(법제처 2011.2.24. 회신 11-0019 해석례 및 서울고등법원 2010.5.20. 선고 2009누5505 판결례 참조).
그런데, 국토계획법 제47조제1항 및 제6항에 따라 도시·군계획시설 부지를 지방자치단체의 장이 매수의무자로서 매수할 수 있도록 하는 것은 도시·군계획시설 부지의 사적(私的) 이용이 장기간 제한됨에 따라 해당 토지소유자가 겪게 되는 불편을 해소하기 위한 것으로, 국토계획법 제47조제1항에 따라 매수청구를 받는다고 하여 지방자치단체의 장에게 해당 부지를 매수하여야 하는 의무가 발생하는 것이 아니고, 매수의무자인 지방자치단체의 장이 매수하기로 결정한 토지를 매수 결정을 알린 날부터 2년 이내에 매수하도록 하는 같은 조 제6항도 매수 결정에 따른 토지소유자의 재산권 행사 제한의 시한을 규정한 것에 불과하다고 할 것이므로, 매수청구 및 매수결정에 따라 공유재산을 취득하는 것을 공유재산법 시행령 제7조제3항제10호에서 규정하고 있는 다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득·처분이 의무화된 재산의 취득·처분이라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그리고, 공유재산이란 지방자치단체가 행정목적의 달성을 위하여 또는 공익상 필요에 따라 보유하는 현금 외의 모든 재산적 가치가 있는 물건 및 권리를 말하고(공유재산법 제2조 및 제4조 참조), 공유재산법 제10조에서 지방자치단체의 장이 공유재산의 체계적 관리를 위하여 예산을 편성하기 전에 매년 관리계획을 수립하여 해당 지방의회의 의결을 얻도록 한 것은 공유재산의 취득 및 처분이 지방재정에 미치는 영향이 크고 지역주민의 이해관계와 관련되기 때문이라 할 것인바, 공유재산법 시행령 제7조제3항제10호에 따라 관리계획에 포함되지 않는 공유재산의 취득·처분은 예산의 효율적 편성을 위한 지방의회의 의결이 필요하지 않고, 집행기관에서도 그 취득·처분에 관한 재량권을 행사할 여지가 없는 경우를 의미하는 것으로 보아야 할 것인데(법제처 2008.5.15. 회신 08-0082 해석례 참조), 지방자치단체의 장이 매수의무자로서 도시·군계획시설의 부지를 매수하기 위해서는 지방자치단체에서 별도로 일반회계에 개별적인 예산을 편성하거나, 특별회계를 편성하여 관리하여야 하기 때문에 그 예산의 효율적 편성과 통제를 위하여 지방의회의 통제가 필요한 사업이라고 할 것입니다.
또한, 국토계획법 제47조제7항에서는 매수의무자가 매수하지 아니하기로 결정하는 경우(제1호) 또는 매수의무자가 매수 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하는 경우(제2호)에는 매수 청구를 한 토지의 소유자가 같은 법 제56조에 따른 허가를 받아 일정한 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있도록 규정하여, 매수청구 및 매수결정이 있는 경우에도 지방자치단체의 장이 해당 토지를 매수하지 않는 경우를 예정하고 있는바, 매수청구 및 매수결정에 따라 곧바로 해당 토지를 도시·군계획시설의 부지로서 매수할 것인지, 아니면 해당 토지의 매수를 미루거나 포기할 것인지 등 매수 여부나 매수 시기 등에 대하여 지방자치단체의 장에게 재량이 인정된다 할 것이므로, 매수청구에 따른 공유재산의 취득이 지방의회의 의결이 필요하지 않고 집행기관에서도 그 취득·처분에 관한 재량을 발휘할 여지가 없는 경우에 해당한다고 볼 수 없을 것입니다.
아울러, 국토계획법 제47조에 따른 매수청구권은 도시·군계획시설사업의 시행이 장기간 지연됨에 따라 그 토지소유자의 재산권 제한에 대한 보상적 조치이기는 하나, 같은 조 제7항에서는 해당 토지를 매수하지 아니하는 경우에는 매수 청구를 한 토지의 소유자가 같은 법 제56조에 따른 허가를 받아 일정한 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제48조의2제1항 및 제3항에서는 해당 도시·군계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우에는 토지소유자가 그 토지의 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획 입안을 신청하거나, 그 도시·군계획시설결정의 해제를 신청할 수 있도록 규정하고 있는 등 재산권 제한에 대하여 해당 토지를 매수하도록 하는 것 외에도 다른 방법을 사용할 수 있도록 규정하고 있는 점을 고려해 보면, 지방자치단체의 장은 매수청구 및 매수결정에 따라 지방자치단체의 장이 재산권 제한에 대한 유일한 보상적 조치로서 해당 토지를 반드시 취득하여야 하는 것도 아니라고 할 것입니다.
한편, 공유재산법 시행령 제7조제3항제4호에서 국토계획법 제2조제6호가목·나목 또는 마목의 기반시설을 설치·정비 또는 개량하기 위하여 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 “토지보상법”이라 함)에 따라 공유재산을 취득·처분하는 경우를 관리계획 수립 예외 대상으로 규정하고 있고, 국토계획법 제47조제4항에서는 매수 청구된 토지의 매수가격·매수절차 등에 관하여 국토계획법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 토지보상법을 준용하도록 규정하고 있으므로, 국토계획법 제2조제6호가목·나목 또는 마목의 기반시설인 도시·군계획시설의 부지를 같은 법 제47조제1항 및 제6항에 따라 매수하는 것도 공유재산법 시행령 제7조제3항제4호와 마찬가지로 관리계획에 포함되지 않아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 공유재산법 시행령 제7조제3항제4호에서 국토계획법 제2조제6호가목·나목 또는 마목의 기반시설을 설치·정비 또는 개량하기 위하여 토지보상법에 따라 공유재산을 취득하는 경우는 토지보상법 제3장 및 제4장에 따른 협의 또는 수용에 따라 공유재산을 취득하는 것인 반면, 국토계획법 제47조에 따른 매수청구 및 매수결정에 따라 공유재산을 취득하는 것은 토지보상법에 따른 협의 또는 수용으로 취득하는 것이 아닐 뿐만 아니라, 토지보상법의 규정을 준용한다고 하여 이를 토지보상법에 따른 취득으로 볼 수 있는 것도 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 제47조제1항에 따른 매수청구 및 같은 조 제6항에 따른 매수결정에 따라 매수의무자인 지방자치단체의 장이 공유재산법 시행령 제7조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 도·시군계획시설의 부지를 취득하는 경우는 같은 조 제3항제10호에 따라 관리계획에 포함되지 않는 재산의 취득에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
【법제처 17-0161, 2017.05.31.】