<질의요지>
｢의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률｣(이하 “의사상자법”이라 함) 제15조에서는 의상자·의사자유족 및 의상자가족 중 대통령령으로 정하는 사람에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가나 지방자치단체가 관리하는 고궁과 공원 등의 시설을 무료로 이용하게 하거나 그 요금을 할인할 수 있다고 규정하고 있고, ｢의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령｣(이하 “의사상자법 시행령”이라 함) 제17조의2제1항에서는 의사상자법 제15조에서 “대통령령으로 정하는 사람”이란 의상자(의상자 중 부상등급이 1급 또는 2급에 해당하는 사람이 활동 보조자와 동행하는 경우에는 그 활동 보조자 중 1명을 포함함), 의사자유족 중 의사상자법 제10조에 따른 선순위자(선순위자가 배우자인 경우에는 그 자녀를 포함함) 및 의상자가족 중 배우자 및 자녀에 해당하는 사람(이하 “의상자등”이라 함)을 말한다고 규정하고 있으며, 의사상자법 시행령 제17조의2제3항 및 별표 3에서는 의상자등이 무료 또는 할인된 요금으로 이용할 수 있는 시설의 종류와 시설 이용 요금 감면율을 구체적으로 규정하면서 국공립 자연휴양림의 경우 요금 감면율을 100분의 100으로 규정하고 있습니다.
한편, ｢산림문화·휴양에 관한 법률｣(이하 “산림휴양법”이라 함) 제21조의5에서 자연휴양림·산림욕장·치유의 숲·숲속야영장·산림레포츠시설(이하 “자연휴양림등”이라 함)의 소유자는 자연휴양림등을 이용하는 자로부터 입장료, 시설사용료 및 체험료 등을 징수할 수 있고, 이용료의 징수기준, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, ｢산림문화·휴양에 관한 법률 시행령｣(이하 “산림휴양법 시행령”이라 함) 제9조의7제2항에서는 자연휴양림등의 입장료를 면제할 수 있는 사람을 규정하면서 그 면제 대상에 의사상자법상 의상자등을 포함하고 있지 않은바,
의사상자법 시행령 제17조의2에 따른 의상자등이 국립 자연휴양림을 이용할 경우, 국가는 의상자등의 입장료를 면제하여야 하는지?
[질의 배경]
보건복지부는 의사상자법에서 직접 의상자등이 국립 자연휴양림을 이용할 경우 요금을 감면하는 규정을 두었음에도 산림휴양법 시행령에 별도로 입장료를 면제하는 규정을 두지 않았다면 입장료를 면제할 수 없는지 해석상 의문이 있어, 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
의사상자법 시행령 제17조의2에 따른 의상자등이 국립 자연휴양림을 이용할 경우, 국가는 의상자등의 입장료를 면제하여야 합니다.
<이 유>
의사상자법 제15조에서는 의상자·의사자유족 및 의상자가족 중 대통령령으로 정하는 사람에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가나 지방자치단체가 관리하는 고궁과 공원 등의 시설을 무료로 이용하게 하거나 그 요금을 할인할 수 있다고 규정하고 있고, 의사상자법 시행령 제17조의2제1항에서는 의사상자법 제15조에서 “대통령령으로 정하는 사람”이란 의상자, 의사자유족 중 의사상자법 제10조에 따른 선순위자 및 의상자가족 중 배우자 및 자녀에 해당하는 사람을 말한다고 규정하고 있으며, 의사상자법 시행령 제17조의2제3항 및 별표 3에서는 의상자등이 무료 또는 할인된 요금으로 이용할 수 있는 시설의 종류와 시설 이용 요금 감면율을 구체적으로 규정하면서 국공립 자연휴양림의 경우 요금 감면율을 100분의 100으로 규정하고 있습니다.
한편, 산림휴양법 제21조의5에서 자연휴양림등의 소유자는 자연휴양림등을 이용하는 자로부터 입장료, 시설사용료 및 체험료 등을 징수할 수 있고, 이용료의 징수기준, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 산림휴양법 시행령 제9조의7제2항에서는 자연휴양림등의 입장료를 면제할 수 있는 사람을 규정하면서 그 면제 대상에 의사상자법상 의상자등을 포함하고 있지 않은바,
이 사안은 의사상자법 시행령 제17조의2에 따른 의상자등이 국립 자연휴양림을 이용할 경우, 국가는 의상자등의 입장료를 면제하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 그와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 하는바(대법원 2013.1.17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조), 자연휴양림등의 이용료 면제에 관해 규정하고 있는 산림휴양법 시행령 제9조의7제2항에서는 다른 법률의 적용을 배제한다거나 국립 자연휴양림의 입장료를 면제할 수 있는 대상을 같은 항 각 호에 해당하는 사람만으로 한정한다고 규정하고 있지 않은 점과 산림휴양법 제21조의5 및 같은 법 시행령 제9조의7의 입법 취지가 산림휴양법 시행령 제9조의7제2항 각 호에 규정되지 않은 사람을 국립 자연휴양림의 입장료를 면제할 수 있는 대상에서 배제하려는 취지로 보기는 어렵다는 점을 고려해 볼 때, 산림휴양법 시행령 제9조의7제2항의 각 호에 규정된 사람이 아니라고 하더라도 다른 법령에서 국립 자연휴양림의 입장료를 면제할 수 있는 근거를 명확하게 규정하고 있다면 그러한 사람에 대해서는 국가나 지방자치단체가 국립 자연휴양림의 입장료를 면제할 수 있다고 할 것입니다.
그리고, 행정행위를 그 재량성의 유무 및 범위에 따라 기속행위 또는 재량행위로 구분한다면, 그 구분은 해당 행위의 근거가 된 법규의 체제·형식과 그 문언, 해당 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 해당 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 할 것인바(대법원 2001.2.9. 선고, 98두17593 판결례 참조), 의사상자법 시행령 제17조의2제1항에서는 의사상자법 제15조에 따라 고궁과 공원 등의 시설을 무료로 이용하거나 그 요금을 할인받을 수 있는 대상을 구체적으로 규정하고 있고, 의사상자법 시행령 제17조의2제3항 및 별표 3에서는 고궁 및 능원, 국공립 공원, 독립기념관, 전쟁기념관(대관공연은 제외함), 국공립 박물관 및 미술관(대관전시는 제외함), 국공립 수목원 및 국공립 자연휴양림의 경우 일반요금 전액을 감면할 수 있도록 규정하고 있으며, 국공립 공연장(대관공연은 제외함) 및 국공립 공공체육시설의 경우 일반요금의 100분의 50을 감면하도록 규정하고 있을 뿐, 그 입장료 등의 감면 여부를 결정할 수 있는 기준 등에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않으므로, 의사상자법 제15조 및 의사상자법 시행령 제17조의2에 따른 감면시설에 해당하는 경우 그 감면 여부에 대한 국가나 지방자치단체의 재량이 인정되지 않음을 전제로 그 구체적인 감면율 기준을 법령에 정한 것으로 보아야 할 것입니다.
아울러, 2011년 8월 4일 법률 제11006호로 개정되어 2012년 2월 5일 시행된 의사상자법에서 제15조를 신설하여 의상자등에게 국가가 관리하는 국립 자연휴양림 등의 시설을 무료로 이용하게 하거나 그 요금을 할인할 수 있도록 한 취지가 국가유공자 등과 달리 의상자등에 대해서는 고궁과 공원 등의 시설이용료 면제 또는 할인이 이루어지고 있지 않아 의상자등도 국가유공자에 준하여 고궁 및 공원 등의 시설 이용을 지원하기 위한 것임을 고려해 본다면, 산림휴양법 시행령 제9조의7제2항에서 자연휴양림등 입장료 면제 대상자로 의사상자법 시행령 제17조의2에 따른 의상자등을 규정하고 있지 않더라도 국가는 의상자등에 대해서 국립 자연휴양림의 입장료를 면제하여야 한다고 보는 것이 의사상자의 숭고한 뜻을 기리고 사회정의를 실현하는 데에 이바지하는 것을 목적으로 하는 의사상자법의 입법 취지에 보다 더 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 의사상자법 시행령 제17조의2에 따른 의상자등이 국립 자연휴양림을 이용할 경우, 국가는 의상자등의 입장료를 면제하여야 한다고 할 것입니다.
【법제처 17-0258, 2017.08.02.】