<질의요지>
｢환경영향평가법｣ 제22조제1항에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(이하 “환경영향평가 대상사업”이라 함)을 하려는 자(이하 “사업자”라 함)는 환경영향평가를 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 제16호에서는 국방·군사 시설의 설치사업을 규정하고 있으며, 같은 법 제22조제2항에서는 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, ｢환경영향평가법 시행령｣ 제31조제2항에서는 ｢환경영향평가법｣ 제22조제2항에 따른 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 별표 3과 같다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢군사기지 및 군사시설 보호법｣(이하 “군사기지법”이라 함) 제2조제1호에서는 “군사기지”란 군사시설이 위치한 군부대의 주둔지·해군기지·항공작전기지·방공(防共)기지·군용전기통신기지, 그 밖에 군사작전을 수행하기 위한 근거지를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “군사시설”이란 전투진지, 군사목적을 위한 장애물, 폭발물 관련 시설, 사격장, 훈련장, 군용전기통신설비, 그 밖에 군사목적에 직접 공용(供用)되는 시설을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4호에서는 “항공작전기지”란 군의 항공작전의 근거지로서 전술항공작전기지(가목), 지원항공작전기지(나목), 헬기전용작전기지(다목), 예비항공작전기지(라목)를 말한다고 규정하고 있는 바,
가. ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목에서는 국방·군사시설의 설치사업 중 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위를 군사기지법 제2조제1호에 따른 군사기지(해군기지는 제외함, 이하 같음) 안에서 시행되는 비행장의 신설[1)], 길이 500 미터 이상인 활주로의 건설[2)], 그 밖의 사업으로서 사업면적이 20만 제곱미터 이상인 것[3)]으로 규정하고 있는바,
｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목에 따른 “군사기지”는 군사기지법 제2조제4호에 따른 “항공작전기지”(이하 “항공작전기지”라 함)만을 의미하는지?
나. ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호다목에서는 국방·군사시설의 설치사업 중 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위를 군사기지법 제2조제2호에 따른 군사시설(해군기지의 군사시설은 제외함, 이하 같음)의 설치사업으로서 비행장의 신설[1)], 길이 500 미터 이상인 활주로의 건설[2)], 그 밖의 사업으로서 사업면적이 20만 제곱미터 이상인 사업[3)]으로 규정하고 있는바,
｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호다목에 따른 “군사시설”은 “항공작전기지 안에서 밖으로 이전되는 군사시설”만을 의미하는지?
[질의 배경]
국방부는 입법 연혁상 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목과 다목에 따른 “군사기지”와 “군사시설”은 항공작전기지와 관련된 것만을 의미한다는 취지로 환경부에 질의하였으나, 문언상 그렇게 볼 수는 없다는 환경부의 회신을 받고 법제처에 법령해석을 요청하였음.
<회 답>
가. ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목에 따른 “군사기지”는 항공작전기지만을 의미하는 것은 아닙니다.
나. ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호다목에 따른 “군사시설”은 “항공작전기지 안에서 밖으로 이전되는 군사시설”만을 의미하는 것은 아닙니다.
<이 유>
가. 질의 가와 나의 공통사항
｢환경영향평가법｣ 제22조제1항 및 같은 항 제16호에서는 국방·군사 시설의 설치사업을 하려는 자는 환경영향평가를 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제22조제2항에서는 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, ｢환경영향평가법 시행령｣ 제31조제2항에서는 ｢환경영향평가법｣ 제22조제2항에 따른 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 별표 3과 같다고 규정하고 있습니다.
한편, 군사기지법 제2조제1호에서는 “군사기지”란 군사시설이 위치한 군부대의 주둔지·해군기지·항공작전기지·방공기지·군용전기통신기지, 그 밖에 군사작전을 수행하기 위한 근거지를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “군사시설”이란 전투진지, 군사목적을 위한 장애물, 폭발물 관련 시설, 사격장, 훈련장, 군용전기통신설비, 그 밖에 군사목적에 직접 공용되는 시설을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4호에서는 “항공작전기지”란 군의 항공작전의 근거지로서 전술항공작전기지(가목), 지원항공작전기지(나목), 헬기전용작전기지(다목), 예비항공작전기지(라목)를 말한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목에서는 국방·군사시설의 설치사업 중 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위를 군사기지법 제2조제1호에 따른 군사기지 안에서 시행되는 비행장의 신설[1)], 길이 500 미터 이상인 활주로의 건설[2)], 그 밖의 사업으로서 사업면적이 20만 제곱미터 이상인 것[3)]으로 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목에 따른 “군사기지”는 군사기지법 제2조제4호에 따른 “항공작전기지”만을 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목에서는 “군사기지법 제2조제1호에 따른 군사기지”라고 규정하고 있고, 군사기지법 제2조제1호에서는 “군사기지”란 군사시설이 위치한 군부대의 주둔지·해군기지·항공작전기지·방공기지·군용전기통신기지, 그 밖에 군사작전을 수행하기 위한 근거지를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4호에서는 군사기지 중 항공작전기지에 대하여 별도로 정의하고 있는바, 이와 같은 법령의 문언 및 체계에 비추어 볼 때, ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목에 따른 “군사기지”가 항공작전기지만을 의미한다고 볼 수는 없을 것입니다.
그리고, ｢환경영향평가법｣은 환경에 영향을 미치는 계획 또는 사업을 수립·시행할 때에 해당 계획과 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 예측·평가하고 환경보전방안 등을 마련하도록 하여 친환경적이고 지속가능한 발전과 건강하고 쾌적한 국민생활을 도모함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 같은 법 제2조제2호에서는 “환경영향평가”란 환경에 영향을 미치는 실시계획·시행계획 등의 허가·인가·승인·면허 또는 결정 등을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것을 말한다고 규정하고 있는 것에 비추어 볼 때, 환경영향평가 대상사업에 대한 환경영향평가의 실시는 환경영향평가법령의 입법 목적을 달성하기 위한 핵심적인 내용이라고 할 것이므로, 명문의 규정 없이 환경영향평가 대상사업의 판단기준인 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목에 따른 “군사기지”를 항공작전기지만을 의미한다고 축소하여 해석할 수는 없을 것입니다.
한편, 구 ｢환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 시행령｣(2008.12.24. 대통령령 제21185호 환경영향평가법 시행령 전부개정령으로 전부개정되어 2009.1.1. 시행되기 전의 것을 말함) 별표 1 제1호너목(2)에서는 환경영향평가의 대상을 정하면서 “｢군용항공기지법｣ 제2조제1호의 규정에 의한 기지”라고 규정되어 있었다가 2008년 12월 24일 대통령령 제21185호로 전부개정된 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목에서는 현행의 규정과 같이 “군사기지법 제2조제1호에 따른 군사기지”로 개정되었고, 같은 목의 그 밖의 내용은 그대로 규정하고 있는바, ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목에 따른 “군사기지”는 구｢군용항공기지법｣ 제2조제1호에 따른 “기지”와 동일한 개념으로서 항공작전기지만을 의미한다는 의견이 있을 수 있으나, 2007년 12월 21일 법률 제8733호로 제정된 군사기지법의 입법 취지는 육군·해군·공군의 군사기지 및 군사시설의 보호에 관한 사항을 군사기지법으로 통합 규정하고, 종전의 ｢군사시설보호법｣, ｢해군기지법｣ 및 ｢군용항공기지법｣을 폐지하기 위한 것으로서(2007년 12월 21일 법률 제8733호로 제정된 군사기지법 제정이유서 참조), 군사기지법 제2조제1호에 따른 “군사기지”란 항공작전기지, 방공기지 외에도 군사시설이 위치한 군부대의 주둔지 등 육군·해군·공군의 군사기지를 모두 포함하는 개념인바, ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목에 따른 “군사기지”가 항공작전기지만을 의미한다고 볼 수는 없고, 만약, 2008년 12월 24일 대통령령 제21185호로 전부개정된 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목의 개정 취지가 그 환경영향평가 대상사업의 범위를 “구｢군용항공기지법｣ 제2조제1호에 따른 기지”로 한정하려는 것이었다면, “항공작전기지” 등으로 명확히 규정하였을 것이므로 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목에 따른 “군사기지”는 항공작전기지만을 의미하는 것은 아니라고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호다목에서는 국방·군사시설의 설치사업 중 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위를 군사기지법 제2조제2호에 따른 군사시설(해군기지의 군사시설은 제외함, 이하 같음)의 설치사업으로서 비행장의 신설[1)], 길이 500 미터 이상인 활주로의 건설[2)], 그 밖에 사업면적이 20만 제곱미터 이상인 사업[3)]으로 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호다목에 따른 “군사시설”은 “항공작전기지 안에서 밖으로 이전되는 군사시설”만을 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호다목에서는 국방·군사시설의 설치사업으로서 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위로 “군사기지법 제2조제2호에 따른 군사시설”의 설치사업이라고 규정하고 있고, 군사기지법 제2조제2호에서는 “군사시설”이란 전투진지, 군사목적을 위한 장애물, 폭발물 관련 시설, 사격장, 훈련장, 군용전기통신설비, 그 밖에 군사목적에 직접 공용되는 시설을 말한다고 규정하고 있는바, 문언상 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호다목에 따른 “군사시설”이 항공작전기지 안에서 밖으로 이전되는 군사시설만을 의미한다고 볼 수는 없을 것입니다.
또한, ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호다목의 신설 시기는 구 ｢환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 시행령｣(2008.12.24. 대통령령 제21185호 환경영향평가법 시행령 전부개정령으로 전부개정되어 2009.1.1. 시행되기 전의 것을 말함) 별표 1 제1호너목(2)에 따른 “｢군용항공기지법｣ 제2조제1호의 규정에 의한 기지”가 현행과 같이 “군사기지법 제2조제1호에 따른 군사기지”로 개정된 후로서 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호나목의 적용 범위가 군사기지법에 따른 군사기지로 확대된 후인바, 이러한 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호의 입법 연혁에 비추어 볼 때, 같은 호 다목에 따른 “군사시설”을 항공작전기지 안에서 밖으로 이전되는 군사시설만으로 축소하여 해석할 수는 없을 것입니다.
따라서, ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 3 제16호다목에 따른 “군사시설”은 “항공작전기지 안에서 밖으로 이전되는 군사시설”만을 의미하는 것은 아니라고 할 것입니다.
【법제처 17-0312, 2017.08.31.】