<질의요지>
｢환경영향평가법｣ 제2조제2호에서는 “환경영향평가”란 환경에 영향을 미치는 실시계획·시행계획 등의 허가·인가·승인·면허 또는 결정 등(이하 “승인등”이라 함)을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제7조제2항에서는 ｢환경영향평가법｣ 제9조제2항에 따른 전략환경영향평가 대상계획(이하 “전략환경영향평가 대상계획”이라 함)의 구체적인 종류는 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2와 같다고 규정하고 있습니다.
그리고, 2016년 11월 29일 대통령령 제27637호로 전부개정되어 다음 날 시행되기 전의 ｢환경영향평가법 시행령｣(이하 구 ｢환경영향평가법 시행령｣ 이라 함) 별표 2 제2호가목3)에서는 전략영향평가 대상계획 중 개발기본계획의 하나로 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제4호에 따른 도시·군관리계획을 규정하고 있었으나, 2016년 11월 29일 대통령령 제27637호로 전부개정되어 다음 날 시행된 ｢환경영향평가법 시행령｣(이하 “개정 ｢환경영향평가법 시행령｣”이라 함) 별표 2 제2호가목3)에서는 현행규정과 같이 국토계획법 제2조제4호에 따른 “도시·군관리계획(같은 호 다목의 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획과 같은 조 제5호의 지구단위계획은 제외함)”으로 개정되었고, 개정 ｢환경영향평가법 시행령｣ 부칙 제8조에서는 같은 영 시행 전에 승인등을 받지 않아도 되는 행정기관의 장이 확정한 계획 또는 승인등을 받아야 하는 행정기관의 장이 승인등을 신청한 계획에 대해서는 별표 2 제2호가목3) 등의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있습니다.
한편, 국토계획법 제2조제4호다목에서는 도시·군관리계획의 하나로 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획(이하 “기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획”이라 함)을 규정하고 있고, 같은 법 제25조에서는 도시·군관리계획의 입안에 대하여 규정하고 있으며, 같은 법 제30조에서는 도시·군관리계획의 결정에 대하여 규정하고 있는바,
기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획이 승인등을 받지 않아도 되는 계획에 해당하는 경우, 개정 ｢환경영향평가법 시행령｣의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정된 같은 영 부칙 제8조의 “승인등을 받지 않아도 되는 행정기관의 장이 확정한 계획”은 국토계획법 제25조에 따라 입안된 단계의 계획을 의미하는지, 아니면 같은 법 제30조에 따라 결정된 단계의 계획을 의미하는지?
[질의 배경]
민원인은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획이 승인등을 받지 않아도 되는 계획에 해당하는 경우, 구 ｢환경영향평가법 시행령｣ 부칙 제8조에 따른 “확정된 계획”이란 국토계획법 제30조에 따라 결정된 단계의 계획을 의미한다는 취지로 환경부에 질의하였으나, 같은 법 제25조에 따라 입안된 단계의 계획을 의미한다는 회신을 받고 법제처에 법령해석을 요청하였음.
<회 답>
기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획이 승인등을 받지 않아도 되는 계획에 해당하는 경우, 개정 ｢환경영향평가법 시행령｣의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정된 같은 영 부칙 제8조의 “승인등을 받지 않아도 되는 행정기관의 장이 확정한 계획”이란 국토계획법 제25조에 따라 입안된 단계의 계획을 의미합니다.
<이 유>
｢환경영향평가법 시행령｣ 제7조제2항에서는 전략환경영향평가 대상계획의 구체적인 종류는 별표 2와 같다고 규정하고 있고, 구 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 제2호가목3)에서는 전략환경영향평가 대상계획 중 개발기본계획의 하나로 국토계획법 제2조제4호에 따른 도시·군관리계획을 규정하고 있었으나, 개정 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 제2호가목3)은 현행규정과 같이 국토계획법 제2조제4호에 따른 “도시·군관리계획(같은 호 다목의 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획과 같은 조 제5호의 지구단위계획은 제외함)”으로 개정되었으며, 개정 ｢환경영향평가법 시행령｣ 부칙 제8조에서는 같은 영 시행[별표 2 제1호자목 및 같은 표 제2호거목5)의 개정규정은 2019년 11월 30일] 전에 승인등을 받지 않아도 되는 행정기관의 장이 확정한 계획 또는 승인등을 받아야 하는 행정기관의 장이 승인등을 신청한 계획에 대해서는 별표 2 제1호가목부터 라목까지, 같은 호 마목4)부터 6)까지, 사목3), 같은 호 자목, 같은 표 제2호가목3)·7), 같은 호 라목2)·4), 같은 호 마목3), 같은 호 카목4), 같은 호 파목29)부터 33)까지, 같은 호 하목2), 같은 호 거목2)부터 5)까지 및 같은 호 더목의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있습니다.
한편, 국토계획법 제2조제4호에서는 “도시·군관리계획”이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 같은 호 각 목의 계획을 말한다고 규정하고 있고, 같은 호 다목에서는 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획을 규정하고 있으며, 같은 법 제24조제1항에서는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시·군관리계획을 입안하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제25조에서는 도시·군관리계획의 입안에 대하여 규정하고 있으며, 같은 법 제29조제1항에서는 도시·군관리계획은 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함)가 직접 또는 시장·군수의 신청에 따라 결정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조에서는 도시·군관리계획의 결정에 대하여 규정하고 있는바,
이 사안은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획이 승인등을 받지 아니하여도 되는 계획에 해당하는 경우, 개정 ｢환경영향평가법 시행령｣의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정된 같은 영 부칙 제8조의 “승인등을 받지 아니하여도 되는 행정기관의 장이 확정한 계획”은 국토계획법 제25조에 따라 입안된 단계의 계획을 의미하는지, 아니면 같은 법 제30조에 따라 결정된 단계의 계획을 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여야 할 것인바(대법원 2013.1.17. 선고 2011다83431 판결례 참조), 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획이 승인등을 받지 아니하여도 되는 계획에 해당하는 경우, 개정 ｢환경영향평가법 시행령｣의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정된 같은 영 부칙 제8조의 “승인등을 받지 아니하여도 되는 행정기관의 장이 확정한 계획”에 해당하는 단계의 계획이 무엇인지는 해당 규정의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.
그런데, 구 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 제2호가목3)이 현행규정과 같이 개정된 취지는 도시·군관리계획 중 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획이 실행적 성격임에도 전략환경영향평가를 받도록 하고 있어 행정절차 이행 등에 많은 시간과 비용이 소요되는 문제를 고려하여 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획은 전략환경영향평가 대상 계획에서 제외하고, 그 계획에 따라 시행되는 사업을 소규모 환경영향평가 대상으로 전환하도록 한 것인바(개정 ｢환경영향평가법 시행령｣ 조문별 제·개정이유서 참조), 개정 ｢환경영향평가법 시행령｣ 부칙 제8조에서 같은 영 별표 2 제2호가목3)에 대하여 경과조치를 둔 취지는 해당 계획이 개정규정의 시행일 당시 일정한 단계에 이른 경우에도 그러한 사정을 고려하지 않고 바로 개정규정을 적용할 경우에 생길 수 있는 부작용을 예방하기 위하여 개정규정에도 불구하고 그대로 종전규정에 따라 전략환경영향평가를 받도록 하기 위한 것으로 보는 것이 타당할 것입니다.
그렇다면, 이와 같은 개정 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 제2호가목3)의 개정 취지와 같은 영 부칙 제8조의 취지를 고려하여 살피건대, ｢환경영향평가법｣ 제16조제1항에서는 승인등을 받지 않아도 되는 전략환경영향평가 대상계획을 수립하려는 행정기관의 장은 해당 계획을 확정하기 전에 전략환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다고 규정하고 있는바, 승인등을 받지 않아도 되는 전략환경영향평가 대상계획을 수립하려는 행정기관의 장이 같은 항에 따라 해당 계획을 확정한 단계는 이미 해당 계획에 대한 전략환경영향평가를 받은 상태로서 그 단계의 계획에 대하여 전략환경영향평가를 받게 하는 내용의 경과조치를 둘 필요가 없음을 알 수 있습니다.
그리고, 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획은 국토계획법에 따라 입안(제25조), 기초조사 및 의견청취(제27조, 제28조), 관계행정기관 협의(제30조)를 거쳐 시·도지사 또는 국토교통부장관이 결정(제30조)하는 계획으로서, ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 제2호가목3)에서는 국토계획법 제2조제4호에 따른 도시·군관리계획의 협의 요청시기를 국토계획법 제30조제1항에 따라 국토교통부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하는 때 또는 시·도지사가 관계 행정기관의 장과 협의하는 때라고 규정하여 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획을 수립하려는 행정기관의 장으로 하여금 국토계획법 제30조에 따라 해당 계획을 결정하기 전에 전략환경영향평가를 받도록 하고 있으므로, 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획이 승인등을 받지 않아도 되는 계획에 해당하는 경우, 개정 ｢환경영향평가법 시행령｣ 부칙 제8조에서 같은 영 별표 2 제2호가목3)의 개정에도 불구하고 종전 규정대로 전략환경영향평가를 받도록 규정하고 있는 “승인등을 받지 아니하여도 되는 행정기관의 장이 확정한 계획”은 국토계획법 제25조에 따라 입안된 단계의 계획을 의미한다고 보는 것이 해당 규정의 입법 취지와 규정 체계에 부합하는 합리적인 해석일 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획이 승인등을 받지 않아도 되는 계획에 해당하는 경우, 개정 ｢환경영향평가법 시행령｣의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정된 같은 영 부칙 제8조의 “승인등을 받지 않아도 되는 행정기관의 장이 확정한 계획”은 국토계획법 제25조에 따라 입안된 단계의 계획을 의미한다고 할 것입니다.
【법제처 17-0379, 2017.09.22.】