<질의요지>
｢폐기물관리법｣ 제25조제1항부터 제3항까지의 규정에서는 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 “폐기물처리업”이라 함)으로 하려는 자에 대하여 환경부령으로 정하는 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의 허가를 받아야 하고, 그 밖의 폐기물(이하 “지정외폐기물”이라 함)을 대상으로 하는 경우에는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함)의 허가를 받아야 하는 절차를 규정하고 있으며, 같은 법 제31조제5항에서는 환경부장관은 폐기물처리시설에 대하여 같은 조 제4항에 따른 개선명령과 사용중지 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하거나 그 이행이 불가능하다고 판단되면 해당 시설의 폐쇄를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항 전단에서는 환경부장관은 폐기물을 매립하는 시설을 설치한 자가 같은 조 제5항에 따른 폐쇄명령을 받고도 그 기간에 그 시설의 폐쇄를 하지 않으면 대통령령으로 정하는 자에게 최종복토(最終覆土) 등 폐쇄절차를 대행하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고, ｢폐기물관리법｣ 제62조제1항의 위임에 따라 ｢폐기물관리법 시행령｣ 제37조제1항제4호다목에서는 환경부장관은 ｢폐기물관리법｣ 제25조제3항에 따른 폐기물처리업자(지정폐기물을 대상으로 하는 폐기물처리업자는 제외하며, 이하 같음)가 설치한 폐기물처리시설(이하 “지정외폐기물처리시설”이라 함)에 대한 같은 법 제31조제4항 및 제5항에 따른 개선명령, 사용중지 명령 및 폐쇄명령 권한을 시·도지사에게 위임한다고 규정하고 있고, ｢폐기물관리법 시행령｣ 제37조제2항제4호에서는 환경부장관은 지정폐기물을 대상으로 하는 폐기물처리업자가 설치한 폐기물처리시설(이하 “지정폐기물처리시설”이라 함)에 대한 같은 조 제2항제4호 각 목에 따른 권한을 유역환경청장이나 지방환경청장에게 위임한다고 규정하고 있는바,
지정폐기물처리시설에 대한 폐쇄명령 권한을 가진 지방환경청장이 동일한 폐기물처리시설에 대하여 지정폐기물과 지정외폐기물 모두에 대한 폐기물처리업 허가를 받은 자에게 ｢폐기물관리법｣ 제31조제5항에 따라 해당 시설의 폐쇄를 명한 경우, 해당 시설을 폐쇄하기 위해서는 지정외폐기물처리시설에 대한 폐쇄명령 권한을 가진 시·도지사도 같은 항에 따른 폐쇄명령을 하여야 하는지?
[질의 배경]
충청북도는 환경부로부터 동일한 폐기물처리시설에 대하여 지정폐기물과 지정외폐기물 모두에 대한 폐기물처리업 허가를 받은 시설의 폐쇄를 위해서는 지정폐기물처리시설에 대한 폐쇄명령 권한을 가진 지방환경청장과 지정외폐기물처리시설에 대한 폐쇄명령 권한을 가진 시·도지사 모두의 폐쇄명령이 필요하다는 회신을 받자, 법제처에 법령해석을 요청하였음.
<회 답>
지정폐기물처리시설에 대한 폐쇄명령 권한을 가진 지방환경청장이 동일한 폐기물처리시설에 대하여 지정폐기물과 지정외폐기물 모두에 대한 폐기물처리업 허가를 받은 자에게 ｢폐기물관리법｣ 제31조제5항에 따라 해당 시설의 폐쇄를 명한 경우, 해당 시설의 폐쇄를 위해서 지정외폐기물처리시설에 대한 폐쇄명령 권한을 가진 시·도지사도 같은 항에 따른 폐쇄명령을 하여야 하는 것은 아닙니다.
<이 유>
｢폐기물관리법｣ 제25조제1항에서는 폐기물처리업을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 지정외폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제25조제3항에서는 같은 조 제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 지정외폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제31조제5항에서는 환경부장관은 폐기물처리시설에 대하여 같은 조 제4항에 따른 개선명령과 사용중지 명령을 받은 자가 이를 이행하지 않거나 그 이행이 불가능하다고 판단되면 해당 시설의 폐쇄를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고, ｢폐기물관리법｣ 제62조제1항에서는 같은 법에 따른 환경부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 시·도지사 또는 소속 기관의 장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있고, ｢폐기물관리법 시행령｣ 제37조제1항제4호다목에서는 ｢폐기물관리법｣ 제62조제1항에 따라 환경부장관은 지정외폐기물처리시설에 대한 같은 법 제31조제4항 및 제5항에 따른 폐기물처리시설의 개선명령, 사용중지 명령 및 폐쇄명령 권한을 시·도지사에게 위임한다고 규정하고 있으며, ｢폐기물관리법 시행령｣ 제37조제2항제4호에서는 ｢폐기물관리법｣ 제62조제1항에 따라 환경부장관은 지정폐기물처리시설에 대한 ｢폐기물관리법 시행령｣ 제37조제1항제4호 각 목의 권한을 유역환경청장이나 지방환경청장에게 위임한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 지정폐기물처리시설에 대한 폐쇄명령 권한을 가진 지방환경청장이 동일한 폐기물처리시설에 대하여 지정폐기물과 지정외폐기물 모두에 대한 폐기물처리업 허가를 받은 자에게 ｢폐기물관리법｣ 제31조제5항에 따라 해당 시설의 폐쇄를 명한 경우, 해당 시설을 폐쇄하기 위해서는 지정외폐기물처리시설에 대한 폐쇄명령 권한을 가진 시·도지사도 같은 항에 따른 폐쇄명령을 하여야 하는 것인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), ｢폐기물관리법｣ 제27조제2항에서는 폐기물처리업자에 대하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다고 규정하여 “일부 정지”에 대한 명문의 규정을 둔 것과 달리, 같은 법 제31조제5항에서는 환경부장관은 같은 조 제4항에 따른 개선명령과 사용중지 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하거나 그 이행이 불가능하다고 판단되면 “해당 시설”의 폐쇄를 명할 수 있다고만 규정하여 시설의 일부나 기능 등이 아닌 시설 전체에 대한 폐쇄를 명하는 것으로 규정하고 있는바, 지정폐기물처리시설과 지정외폐기물처리시설에 대한 폐쇄명령 권한을 위임받은 지방환경청장과 시·도지사는 각각 ｢폐기물관리법｣ 제31조제5항에 따라 해당 폐기물처리시설 전체에 대하여 폐쇄를 명할 수 있다고 할 것입니다.
그리고, 지정폐기물과 지정외폐기물을 “동일한 폐기물처리시설”에서 처리하는 경우에 대해서 ｢폐기물관리법｣ 제25조제12항부터 제14항까지의 규정에서 그 허가절차에 대해 규정한 것 외에 해당 폐기물처리시설을 지정폐기물을 처리하는 공간과 지정외폐기물을 처리하는 공간으로 구분하여 관리할 수 있는 별도의 규정을 두고 있지도 않은바, 이러한 규정 체계에 비추어 볼 때, 지정폐기물처리시설과 지정외폐기물처리시설에 대한 폐쇄명령 권한을 가진 지방환경청장과 시·도지사는 각각 해당 폐기물처리시설 전체에 대하여 ｢폐기물관리법｣ 제31조제5항에 따른 폐쇄명령 권한을 갖는다고 보는 것이 타당할 것입니다.
한편, 지정폐기물처리시설의 폐쇄명령 권한만을 가진 지방환경청장의 폐쇄명령에 따라 해당 폐기물처리시설을 폐쇄명령이 내려지지 않은 지정외폐기물처리시설로도 사용하지 못하게 되는 결과가 발생할 수는 있으나, 이는 동일한 폐기물처리시설을 두 가지 영업의 시설로 동시에 사용함에 따른 반사적인 효과일 뿐인데, 이러한 결과를 고려하여 해당 시설의 폐쇄를 위해서는 지정외폐기물처리시설에 대한 폐쇄명령 권한을 가진 행정청의 폐쇄명령까지 필요하다고 볼 경우, ｢폐기물관리법｣ 제31조제5항에 따라 부여된 행정청의 폐쇄명령 권한행사가 폐기물처리시설의 영업의 형태에 따라 좌우되는 불합리한 결과가 초래된다는 점도 이 사안을 해석함에 있어 고려해야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지정폐기물처리시설에 대한 폐쇄명령 권한을 가진 지방환경청장이 동일한 폐기물처리시설에 대하여 지정폐기물과 지정외폐기물 모두에 대한 폐기물처리업 허가를 받은 자에게 ｢폐기물관리법｣ 제31조제5항에 따라 해당 시설의 폐쇄를 명한 경우, 해당 시설을 폐쇄하기 위해서 지정외폐기물처리시설에 대한 폐쇄명령 권한을 가진 시·도지사도 같은 항에 따른 폐쇄명령을 하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
【법제처 17-0369, 2017.09.29.】