<질의요지>
｢장사 등에 관한 법률｣ 제16조제8항에서는 사설자연장지의 종류별 면적, 자연장지에 설치하는 표지의 규격, 자연장지에 설치가 허용되는 편의시설의 종류 및 설치기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제21조제2항에서는 사설자연장지의 한 종류인 사설수목장림의 면적, 표지의 규격 등은 별표 5와 같다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 5 제3호바목에서는 종교단체가 조성하는 수목장림은 그 구역 안에 보행로와 안내표지판을 설치하여야 하되, 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 주차장, 그 밖의 필요한 시설은 수목장림 구역 밖에 설치할 수 있다고 규정하고 있는바,
종교단체가 사설수목장림을 조성하려는 경우, 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 주차장, 그 밖의 필요한 시설을 설치해야 하는지?
[질의 배경]
민원인은 종교단체가 조성하는 수목장림의 시공자로서 ｢장사 등에 관한 법률 시행령｣ 별표 5 제3호바목에 따라 해당 수목장림에 관리사무실, 유족편의시설 등 필요한 시설을 설치할 의무가 있는지 보건복지부에 질의하였는데, 보건복지부로부터 종교단체는 수목장림을 조성할 때 수목장림에 해당 시설들을 설치하여야 하되, 산림의 보호를 위해 수목장림 구역 밖에 설치하는 것도 가능하다는 답변을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
종교단체가 사설수목장림을 조성하려는 경우, 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 주차장, 그 밖의 필요한 시설을 설치해야 합니다.
<이 유>
｢장사 등에 관한 법률｣ 제2조제3호에서는 “자연장”이란 화장한 유골의 골분을 수목·화초·잔디 등의 밑이나 주변에 묻어 장사하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조제13호에서는 “자연장지”란 자연장으로 장사할 수 있는 구역을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조제14호에서는 “수목장림”이란 ｢산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률｣ 제2조제1호에 따른 산림에 조성하는 자연장지를 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고, ｢장사 등에 관한 법률｣ 제16조제1항에서는 국가, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 아닌 자는 같은 항 각 호의 구분에 따라 개인·가족자연장지, 종중·문중자연장지, 법인등자연장지(이하 “사설자연장지”라 함)를 조성할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제8항에서는 같은 조제1항에 따른 사설자연장지의 종류별 면적, 자연장지에 설치하는 표지의 규격, 자연장지에 설치가 허용되는 편의시설의 종류 및 설치기준 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제21조제2항에서는 사설자연장지의 한 종류인 사설수목장림의 면적, 표지의 규격, 편의시설의 종류 및 설치기준은 별표 5와 같다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 5 제3호바목에서는 종교단체가 조성하는 수목장림은 그 구역 안에 보행로와 안내표지판을 설치하여야 하되, 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 주차장, 그 밖의 필요한 시설은 수목장림 구역 밖에 설치할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 종교단체가 사설수목장림을 조성하려는 경우, 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 주차장, 그 밖의 필요한 시설을 설치해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 종교단체가 조성하는 사설수목장림의 설치기준을 정하고 있는 ｢장사 등에 관한 법률 시행령｣ 별표 5 제3호바목 본문에서는 수목장림 구역 안에 보행로와 안내표지판을 설치하여야 한다고 규정하여 보행로와 안내표지판은 설치의무가 있는 시설이라는 점과 그 설치 장소는 수목장림 구역 안이어야 한다는 점을 명시하고 있는 반면, 같은 목 단서에서는 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 주차장, 그 밖의 필요한 시설(이하 “관리사무실등”이라 함)은 수목장림 구역 밖에 설치할 수 있다고 규정하여 관리사무실등이 종교단체가 조성하는 사설수목장림에 설치되어야 하는 시설인지가 문언상으로는 분명하지 않습니다.
그런데, 사설수목장림은 산림에 조성하는 사설자연장지로서, 다른 종류의 사설자연장지와 동일하게 자연장지의 조성 등에 관한 규정(｢장사 등에 관한 법률｣ 제16조)과 법인등자연장지의 조성 허가 및 변경 허가에 관한 규정(｢장사 등에 관한 법률 시행령｣ 제20조) 등이 적용되는바, ｢장사 등에 관한 법률 시행령｣ 별표 5에서 정하고 있는 사설수목장림의 설치기준에 관한 내용이 명확하게 해석되지 않는 경우, 산림에 조성된 자연장지라는 사설수목장림의 특수성을 저해하지 않는 범위에서 같은 영 별표 4에서 정하고 있는 사설자연장지의 설치기준에 관한 내용을 종합적으로 고려하여 사설수목장림의 설치기준을 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.
그렇다면, 종교단체가 사설수목장림을 조성하려는 경우 관리사무실등이 의무적으로 설치되어야 하는 시설인지 문언상 명확하지 않다면 관리사무실등이 종교단체가 조성하는 사설자연장지에 의무적으로 설치되어야 하는 시설인지를 함께 고려하여 판단해야 할 것인바, 사설수목장림의 설치기준을 정하고 있는 ｢장사 등에 관한 법률 시행령｣ 별표 5 제3호바목에 열거되어 있는 “관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 주차장, 그 밖의 필요한 시설”은 사설자연장지의 설치기준을 정하고 있는 같은 영 별표 4 제3호마목에서 설치의무가 있는 시설로 규정되어 있으므로, 종교단체가 사설수목장림을 조성하려는 경우에도 해당 시설을 설치할 의무가 있다고 할 것입니다.
따라서, ｢장사 등에 관한 법률 시행령｣ 별표 5 제3호바목에서 관리사무실등은 수목장림 구역 밖에 설치할 수 있다고 규정하고 있는 취지는 해당 수목장림의 조성자가 관리사무소등의 설치 여부를 선택할 수 있도록 하기 위한 것이 아니라 해당 시설의 설치 장소를 선택할 수 있도록 하기 위한 것으로서, 산림에 생태적인 부담이 우려되는 경우 수목장림 구역 밖에도 해당 시설을 설치할 수 있도록 하여 산림의 훼손을 막기 위한 취지라고 할 것입니다.
만일, 종교단체가 사설자연장지 조성 시에 반드시 설치해야 하는 관리사무실등을 사설수목장림 조성 시에는 임의적으로 설치할 수 있다고 보아 수목장림 안이나 밖 어디에도 해당 시설을 설치하지 않는다면, 수목장림에 주차장, 화장실, 관리사무실 등의 시설이 없어 수목장림 참배 등으로 인한 산림 내 무단주차, 오물 투기 등 산림 훼손 행위의 발생을 막기가 어려워지는바, 이 경우 자연 그대로의 산림을 이용하여 자연친화적인 장례방식을 추구하는 수목장림의 조성 취지 및 장사 등과 관련하여 보건위생상의 위해를 방지하고 국토의 효율적 이용을 도모하고자 하는 ｢장사 등에 관한 법률｣의 입법목적(제1조 참조)에도 어긋나는 결과가 초래된다고 할 것입니다.
아울러, 친자연장례 문화의 확산으로 수목장림을 포함한 자연장지 면적을 확대할 필요가 있어 종교단체가 조성할 수 있는 자연장지 면적을 3만제곱미터 이하에서 4만제곱미터 이하로 확대함에 따라(2015.7.20. 대통령령 제26418호로 일부개정되어 같은 날 시행된 ｢장사 등에 관한 법률 시행령｣ 조문별 개정이유서 참조) 일반인이 종교단체가 조성하는 사설자연장지를 이용할 기회가 증대되었는바, 종교단체가 조성하는 사설자연장지는 개인·가족자연장지나 종중·문중자연장지와 달리 장지의 조성 주체가 아닌 일반인이 그 시설을 이용하는 경우가 다수이고 최대 4만제곱미터까지 대규모로 조성하는 것이 허용되어, 이용자의 편의 및 장례절차의 원활한 진행을 위해 장지로서의 기본시설을 의무적으로 갖출 것이 요구된다는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 종교단체가 사설수목장림을 조성하려는 경우, 관리사무실등을 설치해야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
｢장사 등에 관한 법률 시행령｣ 별표 5 제3호바목의 문언해석상 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 주차장, 그 밖의 필요한 시설을 수목장림에 설치하여야 하는지 여부가 불분명하여 민원인의 입장에서 혼란의 여지가 있으므로, 해당 시설을 수목장림에 설치하여야 한다는 점과 그 설치의 장소는 수목장림 밖이 될 수도 있다는 점을 명확히 할 필요가 있습니다.
【법제처 16-0402, 2016.09.07.】