<질의요지>
「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제18조에서는 공원조성계획이 결정·고시된 후 주변의 토지이용이 현저하게 변화되거나 대통령령으로 정하는 요건에 따른 주민 요청이 있을 때에는 공원조성계획의 타당성을 전반적으로 재검토하여 필요한 경우 정비를 하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제15조제1항제2호에서는 같은 법 제18조제1항의 “대통령령으로 정하는 요건”의 하나로서 소공원 및 어린이공원 외의 공원인 경우 공원구역 경계로부터 500미터 이내에 거주하는 주민 2천명 이상의 요청이 있는 경우를 규정하고 있는바,
가. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령」 제15조제1항제2호에 따른 주민의 범위에 미성년자가 포함되는지?
나. 공원조성계획이 결정·고시된 후 그 공원조성계획에 대한 단순 반대의견으로 대통령령으로 정하는 요건에 따른 주민의 재검토 요청이 있을 때, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제18조제1항에 따라 공원조성계획의 타당성을 전반적으로 재검토하여 필요한 경우 이를 정비하여야 하는지?
[질의 배경]
경기도 의정부시에서 기 결정·고시한 공원조성계획에 국제경기가 가능한 테니스장을 설치하는 내용이 포함된 것에 대해, 인근 주민들이 반대하면서 2,000명 이상의 동의를 받아 공원조성계획 철회를 요청하자, 2,000명 이상의 동의를 받은 주민에 미성년자가 포함되는지 여부, 결정·고시된 공원조성계획 그 자체를 반대하는 경우에도 시장이 공원조성계획의 타당성을 전반적으로 재검토해야 하는지에 대하여 법령적용상 의문이 있어 국토교통부에서 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 질의 가에 대하여
「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령」 제15조제1항제2호에 따른 주민의 범위에는 미성년자가 포함됩니다.
나. 질의 나에 대하여
공원조성계획이 결정·고시된 후 그 공원조성계획에 대한 단순 반대의견으로 대통령령으로 정하는 요건에 따른 주민의 재검토 요청이 있을 때, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제18조제1항에 따라 공원조성계획의 타당성을 전반적으로 재검토하여 필요한 경우 이를 정비하여야 합니다.
<이 유>
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함) 제1조에서는 도시에서의 공원녹지의 확충 및 도시녹화 등에 필요한 사항을 규정함으로써 쾌적한 도시환경을 조성하는 데 그 목적이 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제3호에서는 “도시공원”을 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강·휴양 및 정서생활을 향상시키는 데 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 공원이나 도시자연공원 구역으로 정의하고 있으며, 같은 법 제16조에서는 도시공원의 설치에 관한 도시·군관리계획이 결정되었을 때에는 그 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 “특별시장등”이라 함)가 그 도시공원의 조성계획을 입안하도록 규정하고 있고, 같은 법 제8조에서는 공원녹지기본계획 수립권자는 공원녹지기본계획을 수립하거나 변경하려면 미리 공청회를 열어 주민과 관계 전문가 등의 의견을 듣도록 하고 있으며, 같은 법 제15조에서는 도시공원을 세분화하여 생활권공원에 어린이공원을 포함시키고 있습니다.
또한, 공원녹지법 제18조에서는 공원조성계획이 결정·고시된 후 주변의 토지이용이 현저하게 변화되거나 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 주민의 요청이 있을 때에는 공원조성계획의 타당성을 전반적으로 재검토하여 필요한 경우 이를 정비하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제15조제1항제2호에서는 같은 법 제18조제1항의 “대통령령으로 정하는 요건”의 하나로서 소공원 및 어린이공원 외의 공원의 경우 공원구역 경계로부터 500미터 이내에 거주하는 주민 2천명 이상의 요청이 있을 경우를 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 공원녹지법 시행령 제15조제1항제2호에 따라 공원조성계획의 재검토 및 정비를 요청할 수 있는 주민의 범위에 미성년자가 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 공원녹지법 제18조제1항 및 같은 법 시행령 제15조제1항제2호에서는 공원조성계획이 결정·고시된 후 소공원 및 어린이공원 외의 공원과 관련하여 공원구역 경계로부터 500미터 이내에 거주하는 주민 2천명 이상의 요청이 있으면 공원조성계획의 타당성을 재검토해야 한다고 규정하고 있을 뿐, 재검토를 요청할 수 있는 주민의 연령에 대하여는 아무런 규정을 두고 있지 않는바, 이와 같은 경우에는 해당 용어가 사용되는 구체적인 조문의 취지, 전체 법령의 체계, 관련 사무의 성격, 다른 법령에서 같은 용어의 사용례 등을 종합적으로 고려해 판단할 필요가 있습니다.
먼저, 공원녹지법에서는 같은 법 제16조제1항에 따른 공원조성계획의 정비뿐만 아니라, 같은 법 제8조에 따른 공원녹지기본계획 수립과 변경 시 주민의 의견청취, 같은 법 제16조의2제2항에 따른 공원조성계획 변경에 관한 주민의 의견청취 절차에 관한 규정을 두고 있는데, 이 경우 모두 주민의 범위를 연령과 관련하여 구체적으로 제한하는 조항이 없는바, 이러한 공원녹지법의 문언상 주민은 연령과 관계 없는 개념으로 보이고, 또한 공원녹지기본계획, 공원조성계획은 성년인 주민뿐 아니라 연령에 상관없이 모든 주민에게 영향을 미치는 것이므로 이러한 공원녹지법에 따른 주민의 개념을 특히 연령에 따라 제한을 둘 이유도 없다는 점에서, 미성년자의 의견이라고 해서 공원녹지법 제18조 및 같은 법 시행령 제15조제1항제2호에 따른 주민의 범위에서 배제할 이유가 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그리고, 「지방자치법」 제12조에서는 주민의 자격에 대해 규정하면서 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자를 그 지방자치단체의 주민으로 정하고 있고, 같은 법 제13조에서는 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다고 규정하고 있으며, 같은 법 제15조 및 16조에서는 조례의 제정과 개폐청구 및 주민의 감사청구 등 주민의 연령제한이 필요한 경우에는 “19세 이상의 주민”이라고 명확하게 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 연령을 구체적으로 규정하지 않고 “주민”이라는 용어를 사용한 경우에는 그 지방자치단체의 미성년자를 포함한 모든 주민을 포함하는 것으로 보아야 할 것입니다.
또한, 특별시장등으로 하여금 이미 결정·고시된 공원조성계획에 대하여 그 타당성을 전반적으로 재검토하도록 주민이 요청하는 것은 공원녹지법에 따른 공법적 관계로, 사법관계에서 행위자의 능력에 관하여 규정한 「민법」 제4조가 그대로 준용된다고 보기는 어렵고, 공법관계에 사법규정을 준용할 수 있다고 하더라도 「민법」 제5조에서는 미성년자가 법정대리인의 동의를 얻어 법률행위를 할 수 있도록 규정하고 있는바, 미성년자도 법정대리인의 동의를 얻어 공원조성계획의 재검토 및 정비를 요청할 수 있다 할 것입니다.
더욱이, 공원녹지법 제2조제4호에서는 공원시설에는 그네, 미끄럼틀 등 유희시설과 실습장·체험장, 학습장의 시설 등이 포함되도록 규정하고 있고, 같은 법 제15조에서는 도시공원을 세분화하여 생활권공원에 어린이공원을 포함시키고 있는바, 이러한 시설들은 주 이용자가 성년자보다는 오히려 미성년자라는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려되어야 할 것입니다.
따라서, 공원녹지법 시행령 제15조제1항제2호에 따른 주민의 범위에는 미성년자가 포함된다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령」 제15조제1항제2호에서 공원조성계획의 재검토를 요청하는 주민의 연령을 제한하려면 해당 조항에 연령 제한에 관한 사항을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 공원조성계획이 결정·고시된 후 그 공원조성계획에 대한 단순 반대의견으로 대통령령으로 정하는 요건에 따른 주민의 재검토 요청이 있을 때, 특별시장등은 공원녹지법 제18조제1항에 따라 공원조성계획의 타당성을 전반적으로 재검토하여 필요한 경우 이를 정비하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 공원녹지법 제18조제1항에 따르면 특별시장등은 공원조성계획이 결정·고시된 후 주변의 토지이용이 현저하게 변화되거나 대통령령으로 정하는 요건에 따른 주민의 요청이 있을 때에는 공원조성계획의 타당성을 전반적으로 재검토하여 필요한 경우 이를 정비해야 한다고 규정하여 재검토 의무를 부과하고 있고, 그 요청의 구체적인 내용에 대해서는 제한하고 있지 아니한바, 해당 규정의 문언상 특별시장등은 이 사안에서와 같이 일정 요건을 갖춘 주민의 요청이 있는 경우에는 그 요청 내용에 공원조성에 대한 구체적인 대안이 있는지 여부에 관계없이 공원조성계획을 전반적으로 재검토하여 필요한 경우 이를 정비하여야 함이 분명하다고 할 것입니다.
아울러, 공원녹지법이 2005년 3월 31일 법률 제7477호로 전부개정될 당시 최초 발의안[의안번호 제171170호, 도시공원법개정법률안(정부 발의)]에서는 특별시장등은 공원조성계획이 결정·고시된 후 주변의 토지이용이 현저하게 변화되거나 주민 30인 이상의 요청이 있는 때에는 공원조성계획의 타당성 여부를 전반적으로 재검토하도록 규정하고 있었으나(안 제18조), 이후 국회 심사과정에서 무분별한 정비요청으로 제도의 실효성을 저해할 우려가 있다는 판단에 따라 그 조건을 강화하여 대통령령에 정하도록 위임하였고, 공원녹지법 시행령 제15조제1항에서는 소공원 및 어린이 공원구역의 경우 공원구역 경계 250미터 이내 거주 주민 500명 이상의 요청을, 소공원 및 어린이공원 외의 공원의 경우에는 공원구역 경계로부터 250미터 이내 거주 주민 2천명 이상의 요청을 공원조성계획에 대한 재검토 요청의 요건으로 정함으로써 당초 법률 개정안의 내용보다 훨씬 강화된 요건을 규정하게 되었는데(2005.3.31. 법률 제7476호로 전부개정되어 같은 해 10.1. 시행된 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 국회 심사보고서 참조), 이와 같은 입법경위에 비추어 보면 최소한 이 요건을 충족하는 주민들의 요청이라면 무분별한 요청이 아니라는 입법정책적 판단이 전제된 것으로 보아야 하고, 따라서 이와 같이 주민의 요청이 있다면 해당 지방자치단체의 장은 공원조성계획을 전반적으로 재검토해야 할 의무가 있다고 보는 것이 합리적인 해석이라 할 것입니다.
한편, 공원조성계획은 그 입안 단계에서 이미 주민의 의견을 청취하여 결정·고시된 것이므로, 이에 대한 재검토를 요청하려면 단순 반대 의견만으로는 충분하지 않다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 당초 공원조성계획이 결정·고시된 이후에라도 인근지역에 대규모 개발사업 등으로 이미 주민이 이용가능한 공원 또는 녹지가 충분히 조성되거나, 또는 다른 개발사업이 예상되는 등 토지이용 상황이 현저하게 변하게 되는 등의 여러 사정으로 인하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5백명 이상 또는 2천명 이상의 주민이 공원조성계획을 반대하는 형식으로 재검토를 요청할 수도 있다고 할 것이고, 비록 기존 계획에 대한 구체적인 의견제시가 없더라도 지방자치단체장이 이미 수립된 공원조성계획의 타당성 여부를 전면 재검토하여 정비하는 기회를 부여하는 것이 공원녹지법 제18조제1항 및 같은 법 시행령 제15조제1항의 입법취지에 부합하는 해석이라는 점에서, 법령상 명시적인 근거 없이 해당 규정의 문언을 축소하여 공원조성계획의 정비를 요청할 수 있는 경우를 계획자체에 대한 찬반의견 개진이 아닌 확정된 계획에 대한 구체적이고 세부적인 정비 의견 제시에 한정된다고 볼 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, 공원조성계획이 결정·고시된 후 그 공원조성계획에 대한 단순 반대의견으로 대통령령으로 정하는 요건에 따른 주민의 재검토 요청이 있을 때, 특별시장등은 공원녹지법 제18조제1항에 따라 공원조성계획의 타당성을 전반적으로 재검토하여 필요한 경우 이를 정비하여야 할 것입니다.
【법제처 16-0281, 2016.06.23.】