<질의요지>
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제31조제1항에서는 관리권자는 산업단지를 효율적으로 관리하기 위하여 관리기관에 관리업무(같은 법 제33조제1항에 따른 산업단지관리기본계획의 수립 및 집행에 관한 업무)의 전부 또는 일부를 위임 또는 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제33조제1항에서는 관리기관은 산업단지관리기본계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있으며(전단), 이 경우 관리권자로부터 관리업무를 위임 또는 위탁받은 관리기관은 산업단지관리기본계획에 관하여 관리권자의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다(후단).
한편, 「지방자치법」 제104조제1항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있는바,
산업단지의 관리권자인 시·도지사는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에서 위임하지 않고 있는 같은 법 제33조제1항 후단에 따른 산업단지관리기본계획의 승인업무를 「지방자치법」 제104조제1항에 따라 조례로 정하여 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제30조제2항에 따른 관리기관인 소속 행정기관에 위임할 수 있는지?
[질의 배경]
산업통상자원부는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제33조제1항 후단에 따른 산업단지관리기본계획의 승인업무를 소속 행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있는 시·도 조례가 유효한지 여부에 대하여 내부에서 의견이 대립하여 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
산업단지의 관리권자인 시·도지사는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에서 위임하지 않고 있는 같은 법 제33조제1항 후단에 따른 산업단지관리기본계획의 승인업무를 「지방자치법」 제104조제1항에 따라 조례로 정하여 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제30조제2항에 따른 관리기관인 소속 행정기관에 위임할 수는 없습니다.
<이 유>
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 함) 제30조제1항제2호에서는 일반산업단지 및 도시첨단산업단지의 관리권자로 시·도지사를 규정하고 있고, 같은 법 제31조제1항에서는 관리권자는 산업단지를 효율적으로 관리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 같은 법 제30조제2항에 따른 관리기관에 관리업무의 전부 또는 일부를 위임 또는 위탁할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제2조제15호 및 같은 법 시행령 제5조제1항제1호에서는 산업단지의 관리업무로 같은 법 제33조제1항에 따른 산업단지관리기본계획(이하 “관리기본계획”이라 함)의 수립 및 집행에 관한 업무를 규정하고 있고, 같은 법 제33조제1항 전단에서는 관리기관은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 산업단지가 지정된 경우에는 산업단지로 관리할 필요가 있는 지역에 대하여 관리기본계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 항 후단에서는 이 경우 관리권자로부터 관리업무를 위임 또는 위탁받은 관리기관은 관리기본계획(변경계획을 포함함)에 관하여 관리권자의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「지방자치법」 제104조제1항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 산업단지의 관리권자인 시·도지사는 산업집적법에서 위임하지 않고 있는 같은 법 제33조제1항 후단에 따른 관리기본계획의 승인업무를 「지방자치법」 제104조제1항에 따라 조례로 정하여 산업집적법 제30조제2항에 따른 관리기관인 소속 행정기관에 위임할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 산업집적법 제31조제1항에서는 관리권자는 산업단지를 효율적으로 관리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 같은 법 제30조제2항에 따른 관리기관에 관리업무의 전부 또는 일부를 위임할 수 있다고 하여 위임의 근거를 규정하면서, 같은 법 시행령에서는 관리권자가 위임할 수 있는 관리업무의 범위를 구체적으로 정하지 않고 있는바, 관리권자가 관리기관에 위임할 수 있는 관리업무의 범위는 산업집적법의 체계와 문언, 입법취지 등을 종합하여 확정하여야 할 것입니다.
그런데, 산업집적법 제33조제1항 전단에서는 관리기관은 산업단지가 지정된 경우에는 산업단지로 관리할 필요가 있는 지역에 대하여 관리기본계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 후단에서는 관리권자로부터 관리업무를 위임받은 관리기관은 관리기본계획에 관하여 관리권자의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바, 관리권자가 관리기관이 되어 직접 관리기본계획을 수립하는 경우와 달리 관리권자로부터 관리업무를 위임받아 관리기관이 된 경우에는 그가 수립한 관리기본계획에 대하여 따로 관리권자의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있는 규정의 체계에 비추어 볼 때, 관리기본계획의 승인업무는 관리권자의 고유한 권한으로 유보되어 관리기관에 위임할 수 없는 업무라고 할 것입니다.
또한, 산업집적법 제2조제15호 및 같은 법 시행령 제5조제1항제1호에서는 “관리업무”로 같은 법 제33조제1항에 따른 “관리기본계획의 수립 및 그 집행에 관한 업무”를 규정하고 있으므로 관리권자가 관리기본계획과 관련하여 관리기관에 위임할 수 있는 업무는 관리기본계획의 수립 및 그 집행에 관한 업무에 한정된다는 것이 문언상으로도 명백할 뿐만 아니라, 같은 법 제31조제1항의 취지는 관리권자가 관리기본계획의 골격을 작성하거나 승인하면 관리기관에서 관리비 징수 등 부수적인 업무를 하도록 하는 데 있는 점에 비추어 볼 때(1990.1.13. 법률 제4212호로 제정되고 1991.1.14. 시행된 「공업배치및공장설립에관한법률」 제정안 국회심사보고서 참조), 해당 규정은 관리비 징수 등 부수적인 업무만을 같은 법에 따라 관리기관에 위임할 수 있다는 취지라고 할 것입니다.
더욱이, 산업집적법 제33조제1항 후단에서 관리권자가 관리업무를 관리기관에 위임한 경우에는 위임하지 않은 경우와 달리 관리기관이 수립한 관리기본계획에 대하여 따로 관리권자의 승인을 받도록 규정하고 있는 취지는 위임기관인 관리권자가 관리기본계획 승인단계에서 수임기관이 수립한 관리기본계획이 같은 조제5항 각 호 등 법령에서 정한 요건을 준수하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하기 위한 법의 목적(제1조)에 부합하도록 수립되었는지 여부를 검토하고 관리기본계획에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이는 물론 공익 상호간과 사익 상호간에도 비례의 원칙에 적합하도록 정당하게 비교·형량하도록 하는 데 있다고 할 것이므로(대법원 1997.9.26. 선고 96누10096 판결례 참조), 관리권자가 관리기관에 관리기본계획의 승인업무를 위임할 수 있다고 본다면 관리권자의 검토·비교형량 과정이 관리기관에 전가되고 관리기본계획의 수립과 집행을 하는 기관이 관리기본계획을 승인하는 것을 허용하여 자기업무를 자기가 승인하는 모순되는 결과를 초래할 수 있다는 점에서, 같은 법 제33조제1항 후단의 입법취지에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산업단지의 관리권자인 시·도지사는 산업집적법에서 위임하지 않고 있는 같은 법 제33조제1항 후단에 따른 관리기본계획의 승인업무를 「지방자치법」 제104조제1항에 따라 조례로 정하여 산업집적법 제30조제2항에 따른 관리기관인 소속 행정기관에 위임할 수 없다고 할 것입니다.
【법제처 16-0081, 2016.05.18.】