<질의요지>
「주택공급에 관한 규칙」 제4조제3항에서는 같은 항 각 호에 해당하는 지역의 거주자가 해당 지역 안의 다른 주택건설지역의 주택을 공급받으려는 경우에는 공급대상으로 보도록 규정하고 있고, 같은 조제5항에서는 특별시장·광역시장·시장(제주특별자치도 행정시의 시장을 포함함) 또는 군수(이하 “시장등”이라 함)는 투기를 방지하기 위하여 필요한 경우 시장등이 정하는 기간 이상 거주하고 있는 자에게 주택을 우선공급하게 할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 규칙 제10조제3항제7호에서는 같은 규칙 제4조제3항 각 호에 해당하는 지역의 주택건설지역에서 공급하는 주택의 공급신청자 중 같은 순위에서는 해당 주택건설지역의 거주자가 우선한다고 규정하고 있는바,
주택건설지역의 거주자가, 시장등이 「주택공급에 관한 규칙」 제4조제5항에 따라 정하는 해당 주택건설지역에서의 거주 요건을 갖추지 못한 경우에도 같은 규칙 제10조제3항에 따라 같은 순위에서는 같은 규칙 제4조제3항 각 호에 해당하는 지역 중 해당 주택건설지역이 아닌 지역의 거주자보다 우선하여 민영주택을 공급받을 수 있는지?
[질의 배경]
민원인은 「주택공급에 관한 규칙」 제4조제1항제2호 및 제12조제1항제1호나목에 따라 민영주택의 일반공급 1순위에 해당하는 자이면서 대구광역시 내 3개월 미만 거주자로서 대구광역시에 건설되는 민영주택을 공급받으려는 자인데, 같은 규칙 제10조제3항제5호에도 불구하고 주택의 공급신청자 중 대구광역시 내 3개월 미만 거주자와 경상북도 거주자를 같은 순위로 보아 공급신청을 하게 하는 것이 타당한지와 관련하여 국토교통부에 질의하였고, 타당하다는 취지의 답변을 받자 이에 이견이 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
주택건설지역의 거주자가, 특별시장·광역시장·시장(「제주특별지차도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제15조제2항에 따른 행정시의 시장을 포함함) 또는 군수가 「주택공급에 관한 규칙」 제4조제5항에 따라 정하는 해당 주택건설지역에서의 거주 요건을 갖추지 못한 경우에는, 같은 순위에 있는 사람으로서 같은 규칙 제4조제3항 각 호에 해당하는 지역 중 해당 주택건설지역이 아닌 지역의 거주자보다 우선하여 민영주택을 공급받을 수는 없습니다.
<이 유>
「주택법」 제38조에서는 같은 법 제16조에 따른 주택건설사업계획의 승인을 받아 그 사업을 시행하는 주택건설사업자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 입주자를 모집하도록 하고(제1항), 주택을 공급받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 입주자자격 및 공급 순위 등에 맞게 주택을 공급받도록 규정하고 있으며(제2항), 그 위임에 따라 「주택공급에 관한 규칙」 제4조에서는 주택의 공급대상을, 같은 규칙 제10조에서는 주택의 공급방법을, 같은 규칙 제12조에서는 민영주택의 일반공급의 공급순위에 관하여 각각 규정하고 있고, 같은 규칙 제2조제7호에서는 "주택건설지역"이란 주택을 건설하는 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도 또는 시·군의 행정구역과 도시지역을 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 민영주택을 포함한 주택의 공급대상에 관하여 「주택공급에 관한 규칙」 제4조제1항제2호에서는 입주자모집공고일 현재 해당 주택건설지역(이하 “당해 시·군지역”이라 함)에 거주하는 성년자(세대주인 경우에는 미성년자를 포함함)로 규정하고 있고, 같은 조제3항에서는 주택공급 대상을 같은 항 각 호에 해당하는 지역(이하 “광역지역”이라 함)의 거주자로 확대하였는데, 같은 항 각 호에서는 광역지역으로 서울특별시·인천광역시 및 경기도지역(제1호), 대전광역시, 세종특별자치시 및 충청남도(제2호), 충청북도(제3호), 광주광역시 및 전라남도(제4호), 전라북도(제5호), 대구광역시 및 경상북도(제6호), 부산광역시, 울산광역시 및 경상남도(제7호), 강원도(제8호)를 각각 규정하고 있으며, 같은 조제1항제3호에서는 같은 호 각 목에 해당하는 지역(이하 “전국단위공급지역”이라 함)에서 공급하는 주택은, 같은 항제2호에서 민영주택을 당해 시·군지역의 거주자에게 공급하도록 하고 있음에도 불구하고, 당해 시·군지역에 거주하지 아니하는 자도 공급대상에 포함한다고 규정하고 있고, 같은 호 각 목에서는 전국단위공급지역으로 「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」 제11조에 따라 지정된 예정지역(가목), 도청이전 신도시 개발예정지구(나목), 혁신도시개발예정지구(다목), 기업도시개발구역(라목), 「주한미군기지 이전에 따른 평택시 등의 지원 등에 관한 특별법」 제2조제5호에 따른 평택시등(마목), 산업단지(바목)를 각각 규정하고 있습니다.
또한, 민영주택을 포함한 주택의 공급방법에 관하여 「주택공급에 관한 규칙」 제10조제3항제7호에서는 광역지역에 해당하는 지역에서 공급하는 주택의 공급신청자 중 같은 순위에서는 해당 주택이 건설되는 지역인 당해 시·군지역의 거주자가 우선한다고 규정하고 있고, 같은 규칙 제4조제5항에서는 특별시장·광역시장·시장(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제15조제2항에 따른 행정시의 시장을 포함함) 또는 군수(이하 “시장등”이라 함)는 투기를 방지하기 위하여 필요한 경우 주택건설지역이 수도권의 투기과열지구인 경우 입주자모집공고일 현재 당해 시·군지역에 1년 이상의 범위에서 시장등이 정하는 기간 이상 거주하고 있는 자(제1호)에게, 주택건설지역이 수도권의 투기과열지구 외의 지역인 경우 입주자모집공고일 현재 당해 시·군지역에 시장등이 정하는 기간 이상 거주하고 있는 자(제2호)에게 주택을 우선공급하게 할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 주택이 건설되는 지역인 당해 시·군지역의 거주자가, 시장등이 「주택공급에 관한 규칙」 제4조제5항에 따라 정하는 당해 시·군지역에서의 거주 요건을 갖추지 못한 경우에도 같은 규칙 제10조제3항에 따라 같은 순위에서는 같은 규칙 제4조제3항 각 호에 해당하는 광역지역 중 당해 시·군지역이 아닌 지역인 기타지역의 거주자보다 우선하여 민영주택을 공급받을 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 민영주택을 공급받을 수 있는 자의 범위에 관하여 「주택공급에 관한 규칙」 제4조에서는 해당 주택건설지역인 당해 시·군지역에 거주하는 사람으로 한정하면서(제4조제1항제2호), 같은 항제3호에서는 행정중심복합도시 예정지역 등 같은 호 각 목의 지역에 주택을 공급하는 경우에는 그 공급대상에 지역 제한을 두지 않음으로써 공급대상을 전국으로 확대하였고, 같은 조제3항에서는 지역을 광역단위로 구분하고 있는 같은 항 각 호의 광역지역에 거주하는 경우에는 본인이 거주하고 있는 시·군 등이 아닌 해당 광역지역 안의 다른 시·군에서 건설되는 주택도 공급받을 수 있도록 규정함으로써 민영주택의 공급대상을 해당 민영주택이 건설되는 당해 시·군지역의 거주자에서, 당해 시·군지역의 거주자는 아니지만 같은 조제3항 각 호의 광역지역으로서 당해 시·군지역이 속하는 광역지역의 거주자로까지 확대하고 있다고 할 것입니다.
그리고, 「주택공급에 관한 규칙」 제4조에서 민영주택의 공급대상을 전국단위공급지역(제4조제1항제3호)과 광역지역(제4조제3항)으로 확대하고 있는 것과 대응하는 내용으로, 같은 규칙 제10조제3항 각 호에서는 전국단위공급지역(제10조제3항제1호부터 제6호까지) 및 광역지역(제10조제3항제7호)을 규정해놓고, 같은 항 각 호에서 공급하는 주택의 공급신청자 중 같은 순위에서는 당해 시·군지역에 거주하는 사람을 우선공급 대상으로 보도록 하는 제한규정을 두고 있는데, 이 제한규정은 민영주택의 공급대상의 지역범위를 같은 규칙 제4조에서 당해 시·군지역에서 전국 또는 광역지역으로 확대하면서 발생하는 부작용을 최소화하기 위한 조치적인 성격을 가지는 규정이라고 할 것입니다.
그런데, 민영주택의 우선공급에 관하여 「주택공급에 관한 규칙」 제4조제5항에서는 “당해 시·군지역에서의 거주” 외에 “당해 시·군지역에서의 일정기간 이상의 거주”라는 요건을 시장등이 정할 수 있도록 하고 있는데, 이는 당해 시·군지역의 여건에 따라 투기 방지를 위하여 필요한 경우에 대비할 수 있도록 하기 위하여 둔 규정이라고 할 것인바, 당해 시·군지역의 거주를 우선공급의 요건으로 규정하고 있는 같은 규칙 제10조제3항을 보다 구체화한 규정이라고 할 것입니다. 따라서, 같은 규칙 제4조제5항에 따른 당해 시·군지역에서의 일정기간 이상의 거주 요건이 정해져 있는 지역에서 같은 규칙 제10조제3항에 따라 민영주택을 우선공급 받으려면, 당해 시·군지역에 거주하는 것 외에 같은 규칙 제4조제5항에 따른 당해 시·군지역에서의 일정기간 이상의 거주 요건도 함께 갖추어야 한다고 할 것입니다.
아울러, 이 사안의 경우 같은 광역지역에서 당해 시·군지역이 아닌 지역(이하 “기타지역”이라 함)에 거주하고 있는 사람보다 당해 시·군지역에 거주하고는 있으나 거주기간이 시장등이 정하는 일정기간 이상에 해당하지 아니하는 사람에게도 우선하여 주택을 공급할 수 있다고 보게 되면, 투기를 위하여 입주자모집공고일 하루 전에라도 거주지를 당해 시·군지역으로 옮기는 행위를 방지하기 어렵게 될 것이고, 투기 방지 및 주택 실수요자 보호라는 정책목적 달성을 위해서 그동안 일관되게 「주택공급에 관한 규칙」 제4조제5항에 따른 거주기간 요건을 갖추지 못한 자는 당해 시·군지역에 거주하고 있더라도 우선공급 대상에서 제외하는 것으로 집행이 이루어져 온 점도 고려할 필요가 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 당해 시·군지역의 거주자가, 시장등이 「주택공급에 관한 규칙」 제4조제5항에 따라 정하는 당해 시·군지역에서의 거주기간 요건을 갖추지 못한 경우에는, 같은 순위에 있는 기타지역의 거주자보다 우선하여 민영주택을 공급받을 수는 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고의견
「주택공급에 관한 규칙」 제10조제3항에서는 같은 규칙 제4조제3항 각 호에 해당하는 지역(제5호) 등의 주택건설지역에서 공급하는 주택의 공급신청자 중 같은 순위에서는 해당 주택건설지역의 거주자가 우선한다고 규정하고 있는바, 같은 규칙 제4조제5항에 따라 주택을 공급하게 되는 경우에도 같은 규칙 제10조제3항이 적용되는지와 관련하여 해석상 논란이 있으므로, 정책 목표가 제대로 반영될 수 있도록 관련 규정을 조속히 보완할 필요가 있습니다.
【법제처 15-0542, 2015.12.30.】