<질의요지>
「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제16조제4항제7호에서는 “국유림의 경영관리상 요존국유림으로 보존할 필요가 없거나 다른 법률의 규정에 의한 목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우로서 대통령령이 정하는 경우”에 해당 요존국유림을 불요존국유림으로 재구분할 수 있다고 규정하고 있는바,
산림청장은 불요존국유림으로의 재구분을 결정함에 있어서 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제11조제5항 각 호의 요건 외에 별도로 “목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우”인지 여부를 검토하여야 하는지?
[질의 배경]
○ 부산광역시는 “기장 오션·클릭 골프장 조성사업”을 위해 도시관리계획을 수립하는 과정에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조제1항에 따라 관계 중앙행정기관의 장인 산림청장에게 산지전용허가 및 산림청 소관 국유림 편입과 관련하여 협의를 요청함.
○ 입안된 도시관리계획에 따르면 전체 사업부지 1,141,480㎡ 가운데 196,804㎡가 산림청 소관의 요존국유림이었고, 이에 따라 산림청은 해당 요존국유림을 대부, 매각 등이 가능한 불요존국유림으로 재구분(용도폐지)할 수 있는지를 검토한바, 사업부지로의 편입이 불가피할 뿐 아니라 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제11조제5항제7호의 요건도 모두 갖추었다고 판단하여 재구분을 결정하고 협의를 완료함.
○ 그런데, 감사원의 감사과정에서 사업부지로의 편입이 불가피한 경우인지 여부가 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제11조제5항 각호의 요건과는 별도로 검토되어야 하는 것인지에 관하여 질의가 들어왔고, 산림청 내부에서도 이에 대한 이견이 발생하여 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
산림청장은 불요존국유림으로의 재구분을 결정함에 있어서 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제11조제5항 각 호의 요건 외에 별도로 “목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우”인지 여부를 검토하여야 하는 것은 아닙니다.
<이 유>
「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함) 제16조제4항제7호에서는 “국유림의 경영관리상 요존국유림으로 보존할 필요가 없거나 다른 법률의 규정에 의한 목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우로서 대통령령이 정하는 경우”에는 해당 요존국유림을 불요존국유림으로 재구분할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제11조제5항 각 호 외의 부분에서는 “다른 법률의 규정에 의한 목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우로서 법 제16조제4항제7호에 따라 해당 국유림을 재구분할 수 있는 경우는 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우로 한다”고 규정하고 있으며, 같은 항제1호에서는 “요존국유림의 위치가 다른 사업부지의 안에 있거나 다른 사업부지에 끼어 있거나 연접하고 있을 것”을, 제2호에서는 “편입되는 요존국유림의 면적이 다음 각 목에 해당할 것”을, 그리고 제3호에서는 “해당 사업부지 전체에서 요존국유림이 차지하는 비율이 40퍼센트 미만일 것”을 그 요건으로 규정하고 있는바,
이 사안은 산림청장이 불요존국유림으로의 재구분을 결정함에 있어서 국유림법 시행령 제11조제5항 각 호의 요건 외에 별도로 “목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우”인지 여부를 검토하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국유림법 제16조제4항제7호에서는 “목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우로서 대통령령이 정하는 경우”를 요존국유림의 재구분 사유로 정하고 있는데, 이는 일의적인 판단이 가능한 객관적 요건이 아니라 구체적인 판단이 필요한 주관적 요건이라는 점 및 같은 법 시행령 제11조제5항 각 호에서 요건으로 규정하고 있는 사항인 요존국유림의 위치와 사업부지의 지정학적 관계, 사업부지로 편입되는 요존국유림의 규모 및 해당 사업부지 전체에서 요존국유림이 차지하는 비율은 편입불가피성과 내용적으로 밀접한 연관성이 있어 편입이 불가피한지 여부를 판단하는 데 필요한 사항들이라는 점에 비추어 볼 때, 국유림법 시행령 제11조제5항은 같은 법 제16조제4항제7호에 따른 편입불가피성과 별도의 요건을 병렬적으로 정하고 있는 규정이 아니라, 편입이 불가피한지 여부를 판단하기 위한 기준을 구체화하고 있는 규정이라고 할 것입니다.
한편, 국유림법 시행령 제11조제5항 각 호에서는 국유림의 위치나 면적과 같은 형식적·객관적인 요건만을 규정하고 있을 뿐, 해당 사업의 목적성, 해당 국유림이 입지 상으로 사업부지에 편입될 수밖에 없는 당위성 및 해당 국유림의 대체가능성 등과 같이 국유림의 편입불가피성을 실질적으로 검토할 수 있는 기준들은 규정하지 않고 있다고 보아, 이러한 실질적인 사항들을 별도의 요건으로 검토하여야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 위에서 살펴본 바와 같이 목적사업의 수행에 있어서 해당 국유림의 편입이 불가피한지 여부를 판단하는 데에는 판단주체의 주관이 개입될 수밖에 없으므로, 그로 인한 자의적 집행의 우려를 최소화하기 위해 같은 법 시행령 제11조제5항에서 편입불가피성을 객관적으로 판단하기 위한 구체적인 기준들을 정하고 있는 것으로 보아야 하는 바, 만약 편입불가피성을 판단하기 위해 해당 법령 및 관계 법령에 명시되어 있지 않은 추상적인 요건들을 별도로 검토하여야 한다고 본다면 산림청의 재구분 결정에 대한 사업수행자 및 도시관리계획 입안권자의 예측가능성이 현저히 낮아지게 될 뿐 아니라, 산림청이 개별 사안에서 일관된 집행을 하는 것이 어려워져 행정의 예측가능성이 저해되는 불합리한 결과를 초래할 수 있으므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산림청장은 불요존국유림으로의 재구분을 결정함에 있어서 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제11조제5항 각 호의 요건 외에 별도로 “목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우”인지 여부를 검토하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
【법제처 15-0680, 2015.12.17.】