<질의요지>
「사방사업법」 제6조에 따라 지방자치단체가 시행하는 사방사업을 시·도 조례로 시장·군수·구청장에게 위임할 수 있는지?
[질의 배경]
경기도는 「사방사업법」 제6조에 따라 지방자치단체가 시행하는 사방사업을 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 시·도 조례로 시장·군수·구청장에게 위임할 수 있는지에 대하여 산림청에 질의하였고, 산림청에서는 해당 사무는 조례로 위임할 수는 없다고 회신한바, 경기도가 이에 이의가 있어 법제처에 직접 법령해석을 요청함.
<회 답>
「사방사업법」 제6조에 따라 지방자치단체가 시행하는 사방사업은 시·도 조례로 시장·군수·구청장에게 위임할 수 없습니다.
<이 유>
「사방사업법」 제5조에서는 사방사업은 국가의 사업으로 한다고 규정하고 있고(제1항), 제1항의 규정에 의하여 국가의 사업으로 시행하는 사방사업은 대통령령이 정하는 바에 따라 시·도지사 또는 지방산림청장이 이를 시행한다고 규정하고 있으며(제2항), 같은 법 제6조에서는 지방자치단체, 공공단체, 그 밖에 국가 외의 자는 제5조에도 불구하고 사방사업을 시행할 수 있도록 규정하고 있고, 이 경우 사방사업을 시행하려는 자는 사방사업계획을 시·도지사 또는 지방산림청장에게 제출하도록 하면서(제1항), 시·도지사 또는 지방산림청장은 제출받은 그 사업계획이 타당하다고 인정하는 경우에는 제4조에 따라 사방지를 지정·고시하도록 규정하고 있으며(제2항), 같은 법 제7조에서는 사방사업의 시행에 따른 비용은 국가가 부담하도록 하면서, 제6조에 따라 지방자치단체, 공공단체, 그 밖에 국가 외의 자가 시행하는 경우에는 해당 시행자가 그 비용을 부담하되 국가는 그 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그리고, 「사방사업법」 제3조의2제1항 및 제4항에서는 산림청장은 사방사업을 계획적·체계적으로 추진하기 위하여 5년마다 사방사업 기본계획을 수립·시행하도록 하고, 시·도지사 및 지방산림청장은 기본계획에 따라 관할 지역의 특성을 고려하여 5년마다 지역사방사업계획을 수립·시행하도록 규정하고 있습니다.
한편, 「지방자치법」 제104조제2항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체에 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 지방자치단체의 장이 위임받은 사무의 일부를 다시 위임하려면 미리 그 사무를 위임한 기관의 장의 승인을 받도록 규정하고 있으며, 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제4조에서는 시·도지사는 수임사무의 일부를 그 위임기관의 장의 승인을 받아 규칙으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 다시 위임할 수 있도록 규정하고 있는바,
이 사안은 「사방사업법」 제6조에 따라 지방자치단체가 시행하는 사방사업을 시장·군수·구청장에게 위임하려는 경우에, 그 사무를 지방자치단체의 사무(이하 “자치사무”라 함)로 보아 시·도 조례로 위임하여야 하는지, 아니면 국가사무로서 지방자치단체의 장이 위임받은 사무(이하 “기관위임사무”라 함)로 보아 위임기관의 장의 승인을 받아 규칙으로 위임하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 지방자치단체의 장이 처리하고 있는 사무가 자치사무인지 아니면 기관위임사무인지를 판단함에 있어서는 그에 관한 법규의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만, 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2009.6.11. 선고 2008도6530 판결 참조).
그런데, 사방사업에 관한 사항을 일반적으로 규율하는 「사방사업법」의 규정을 살펴보면, 제5조에서는 사방사업을 “국가의 사업”으로 명시하고 있고, 제3조의2제1항 및 제4항에서는 사방사업을 계획적·체계적으로 추진하기 위하여 산림청장으로 하여금 5년마다 사방사업 기본계획을 수립·시행하도록 하면서, 시·도지사 등은 이러한 기본계획에 따라 관할 지역의 특성을 고려하여 5년마다 지역사방사업계획을 수립·시행하도록 규정하고 있으며, 제3조의3제1항에서는 산림청장으로 하여금 황폐지의 실태에 대한 기초조사를 하고 그 결과를 기본계획에 반영하도록 규정하여, 사방사업에 관한 기본적인 계획과 조사를 산림청장이 담당하도록 하고 있습니다.
그리고, 사방사업은 그 성질상 장기적이고 지속적으로 추진되어야 하고 이를 위하여 많은 재원이 소요되는 사업으로서 지방자치단체의 재정여건 등에 따라 추진여부가 좌우되기보다는 국토의 황폐화를 방지하기 위하여 국가적 차원에서 체계적으로 수행되어야 할 필요가 있으므로(법제처 2010.6. 4, 회신 10-0119 해석례 참조), 그 사무의 성격상 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무로 보아야 할 것입니다.
또한, 사방사업의 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체에 관하여 살펴보면, 「사방사업법」 제7조에서 지방자치단체가 시행하는 사방사업의 경우에도 국가가 그 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있도록 하고 있는 점, 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」 제9조, 같은 법 시행령 제4조제1항 및 별표 1에서 사방사업 비용의 70퍼센트를 국가가 부담하도록 규정하여 대부분의 사방사업 비용을 국가가 부담하도록 하고 있는 점, 「사방사업법」 제6조에 따라 사방사업을 시행하는 경우에는 같은 법 제4조에 따라 사방지를 지정하여야 하는데 이러한 사방지 지정 사무는 기관위임사무로서 책임귀속의 주체가 국가가 된다는 점(법제처 2012.9. 26, 회신 12-0391 해석례 참조)에 비추어 볼 때, 「사방사업법」 제6조에 따라 지방자치단체가 시행하는 사방사업의 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체는 국가로 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 비록 「사방사업법」 제6조 및 제7조에서 별도로 “국가 외의 자가 시행하는 사방사업”에 관하여 규정하고 있다고 하더라도, 이는 국가사업인 사방사업의 성격이나 그 책임귀속의 주체를 전환하려는 것이라기보다는, 사방사업이라는 국가사업을 개별 사업상 필요에 따라 예외적으로 기초지방자치단체(광역지방자치단체가 시행하는 경우는 같은 법 제5조제2항에서 규정), 공공단체, 그 밖에 국가 외의 자가 시행하는 경우에 그 절차와 비용부담에 관한 사항을 달리 규율하려는 취지라고 이해하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「사방사업법」 제6조에 따라 지방자치단체가 시행하는 사방사업을 시장·군수·구청장에게 위임하려는 경우에, 그 사무는 기관위임사무로 보아야 하므로, 위임기관의 장의 승인을 받아 규칙으로 위임하여야 하고, 시·도 조례로 위임할 수는 없다고 할 것입니다.
【법제처 15-0592, 2015.11.02.】