<판결요지>
[1] 사립학교법 제20조의2 제2항에서 정한 시정요구는 사학의 자율성을 고려하여 관할청이 취임승인 취소사유를 발견하였더라도 바로 임원의 취임승인을 취소할 것이 아니라 일정한 기간을 주어 학교법인 스스로 이를 시정할 기회를 주고 학교법인이 이에 응하지 아니한 때에 한하여 취임승인을 취소한다는 취지이다. 따라서 시정이 가능한 사항에 대하여만 시정요구할 것을 전제로 하고 있다거나 시정이 불가능하여 시정요구가 무의미한 경우에는 임원취임승인취소처분을 할 수 없다고 해석할 수는 없다. 그리고 사립학교법 제20조의2에서 말하는 ‘시정요구에 응하지 아니한 경우’에는 관할청의 시정요구를 애초부터 거부한 경우뿐만 아니라 시정에 응한 결과가 관할청의 시정요구를 이행하였다고 보기에 미흡한 경우도 포함된다. 시정요구를 받은 학교법인이 시정에 응할 의사로 최선의 합리적인 조치를 다하였는지는 이를 객관적으로 판정하기 어려우며, 기본적으로 시정이 전혀 이루어지지 않았음에도 시정을 위한 최선의 노력을 하였다는 것만으로 ‘시정요구에 응하였다’고 보는 것은 문언 취지에도 맞지 않으므로, 그러한 사정은 임원취임승인취소의 재량 남용 여부를 판단할 때 참작될 수 있을 뿐이다.
[2] 사립학교법 제20조의2에서 정한 임원취임승인취소처분은 ‘시정요구의 불이행’을 처분사유로 삼게 되어 있고, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단해야 하므로, 임원취임승인취소처분의 재량권 남용 여부를 판단할 때에 처분사유로 된 시정요구의 불이행 범위 및 정도와 시정요구를 있게 한 위법행위 내용과 결과는 당연히 참작사유가 될 수 있다.
◆ 대법원 2014.9.4. 선고 2011두6431 판결 [임원취임승인취소처분취소]
♣ 원고, 상고인 /
♣ 피고, 피상고인 / 교육부장관
♣ 피고보조참가인 / 학교법인 ○○학원
♣ 원심판결 / 서울고법 2011.1.13. 선고 2010누16839 판결
<주 문>
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.
<이 유>
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 소외 1의 복직 외에 나머지 시정요구를 이행한 점에 관하여 재판상 자백이 성립하였다는 주장에 관하여
재판상의 자백은 변론기일 또는 변론준비기일에 당사자에 의하여 행하여지는 진술로서 상대방 당사자의 주장과 일치하는 자기에게 불리한 사실의 진술이라고 할 것이므로, 그 일치 여부에 관하여는 변론 전체의 취지에서 판단하여야 한다(대법원 2007.6.28. 선고 2007다26424 판결 참조).
기록에 의하면, 피고는 제1심에서 제출한 2010.4.15.자 준비서면에서는 “피고가 원고들이 임원으로 있는 학교법인 ○○학원(이하 ‘○○학원’이라 한다)에 요구한 시정요구사항 중 1개 사항, 즉 소외 1 법인사무처장의 복직은 불이행되었고, 소외 2○○○○○○○대학교(이하 ‘△△대학교’라 한다) 총장에 대한 징계요구의결 취소, 소외 3 행정지원실장의 복직, 소외 4, 5 전임강사의 재계약, 소외 6, 7 교수에 대한 해임처분취소 의결, 소외 8, 9 행정실 직원의 복직 등이 이루어졌으며, 총장의 교무통할권, 교원임면권 등을 보장하고 이사장 및 이사회의 학사관여가 재발하지 않도록 △△대학교 총장에게 학칙 및 제 규정을 정비하여 제출하도록 요청하고, 관할청에 정관 개정안이 제출된 상태이다.”라고 주장하였으나, 원심에서 제출한 2010.7.29.자 준비서면에서는 “소외 3을 종전의 행정지원실장이 아닌 하위직인 행정지원팀장으로 복직시켰고, 원고 1의 심복인 소외 10을 소외 2 총장의 결재라인에 인사 배치하고, 학내 주요 복직을 독점한 원고 1 계열의 교수들로 하여금 복귀한 총장의 교무통할권 행사를 방해하는 등 이행된 사항의 경우에도 불법·부당운영의 결과를 시정하는 것이 아니라 목전의 임원취임승인취소를 피하고 임원 지위를 유지하기 위한 것에 지나지 않아 대부분 형식적, 가식적으로 이행되었을 뿐이다.”라고 주장한 사실을 알 수 있다.
그렇다면 변론 전체의 취지로 볼 때 시정요구의 이행 여부와 관련한 피고의 주장은 소외 1의 복직이 불이행된 것 외에도 총장의 교무통할권, 교원임면권 등을 보장하고 이사장 및 이사회의 학사관여가 재발하지 않도록 하는 제반 조치가 제대로 취해지지 않았다는 취지로 보이고 소외 1의 복직 외에 나머지 시정요구를 이행한 점을 다투지 않겠다는 취지로 보이지 아니한다.
원심이 피고의 시정요구 중 ‘총장이 교무를 통할하고 소속 교직원을 감독하며 학생을 지도할 수 있도록 총장에 대한 신분보장 등 제반 조치를 취할 것’과 ‘이사장 및 이사회의 학사관여가 재발하지 않도록 정관, 학칙, 학사관리규정 등 △△대학교 규정 및 관행 일체를 정비하여 시행하도록 할 것’에 관하여 재판상 자백이 성립되지 않았음을 전제로 하여 원고들이 위 각 시정요구를 이행하였는지를 판단한 것은 앞서 본 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 변론주의, 재판상 자백의 성립에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
2. 시정요구를 제대로 이행하였다는 주장에 관하여
사립학교법 제20조의2 제2항 소정의 시정요구는 사학의 자율성을 고려하여 관할청이 취임승인 취소사유를 발견하였더라도 바로 임원의 취임승인을 취소할 것이 아니라 일정한 기간을 주어 학교법인 스스로 이를 시정할 기회를 주고 학교법인이 이에 응하지 아니한 때에 한하여 취임승인을 취소한다는 취지이다. 따라서 시정이 가능한 사항에 대하여만 시정요구할 것을 전제로 하고 있다거나 시정이 불가능하여 시정요구가 무의미한 경우에는 임원취임승인취소처분을 할 수 없다고 해석할 수는 없다. 그리고 사립학교법 제20조의2에서 말하는 ‘시정요구에 응하지 아니한 경우’에는 관할청의 시정요구를 애초부터 거부한 경우뿐만 아니라 시정에 응한 결과가 관할청의 시정요구를 이행하였다고 보기에 미흡한 경우도 포함된다. 시정요구를 받은 학교법인이 시정에 응할 의사로 최선의 합리적인 조치를 다하였는지는 이를 객관적으로 판정하기 어려우며, 기본적으로 시정이 전혀 이루어지지 아니하였음에도 시정을 위한 최선의 노력을 하였다는 것만으로 ‘시정요구에 응하였다’고 보는 것은 그 문언 취지에도 맞지 아니하므로, 그러한 사정은 임원취임승인취소의 재량 남용 여부를 판단함에 있어서 참작될 수 있을 뿐이다(대법원 2007.7.19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 참조).
원심판결 이유에 의하면, 원심은, (1) ‘소외 1을 해임 당시의 직위 또는 동일 직급에 해당하는 직위에 복직시킬 것’이라는 시정요구에 대하여, 원고들이 소외 1과의 연봉계약서상의 계약기간이 2009.4.30.자로 만료되었기 때문에 복직대상자에 해당하지 않는다는 이유로 복직을 거부한 것은 단지 소외 1의 복직 이행을 거부하기 위한 구실에 불과하고, (2) ‘총장이 교무를 통할하고 소속 교직원을 감독하며 학생을 지도할 수 있도록 총장에 대한 신분보장 등 제반 조치를 취할 것’이라는 시정요구에 대하여, 원고들은 이 사건 처분 당시까지도 이사장인 원고 1의 측근이 총장직인 및 은행인감을 보관하면서 총장의 교무통할을 방해하도록 하는 등 여전히 총장의 신분보장 등을 위한 조치를 제대로 이행하지 아니하였으며, (3) ‘이사장 및 이사회의 학사관여가 재발하지 않도록 정관, 학칙, 학사관리규정 등 △△대학교 규정 및 관행 일체를 정비하여 시행하도록 할 것’이라는 시정요구에 대하여, 원고들이 이러한 요구를 제대로 이행하였음을 인정할 만한 증거가 없고, 오히려 학내에 필요 이상의 CCTV를 설치하여 법인사무국에서 학생과 교직원의 활동을 감시하고, 학내구성원의 철거요청을 거부하여 갈등을 빚는 등 학사 개입이 계속되고 있는 사정에 비추어 볼 때, 일부 이사의 사임으로 정관 개정에 필요한 이사회 정족수가 부족하게 되어 사실상 정관을 개정하기 어렵다고 하더라도 원고들이 학칙 및 제 규정의 정비를 총장에게 요청하고 정관 개정안을 관할청에 제출하였다는 사정만으로는 위 시정요구를 제대로 이행하였다거나 이행하지 못한 데 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다고 판단하였다.
원심의 판단은 앞서 본 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙을 위배하고 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 사립학교법상 시정요구 불응에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
3. 임원취임승인취소처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다는 주장에 관하여
사립학교법 제20조의2 소정의 임원취임승인취소처분은 ‘시정요구의 불이행’을 처분사유로 삼게 되어 있고, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 할 것이므로(대법원 1989.4.25. 선고 88누3079 판결, 대법원 2002.2.5. 선고 2001두7138 판결 등 참조), 임원취임승인취소처분의 재량권 남용 여부를 판단함에 있어서 처분사유로 된 시정요구의 불이행 범위 및 정도와 그 시정요구를 있게 한 위법행위 내용과 결과는 당연히 참작사유가 될 수 있다.
원심은 그 채택 증거들에 의하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고 1 등은 적법한 절차 없이 소외 1 법인사무처장을 해임함으로써 학교운영에 중대한 장애를 야기하고, 그 후 소외 1을 복직시키라는 시정요구사항을 거부한 점, △△대학교의 운영을 둘러싼 분쟁의 주된 원인이 원고들이 법원의 판결 등을 무시한 채 소외 2 총장에 대한 해임을 반복하면서 총장의 교무통할권을 침해하고 그 신분을 불안정하게 만든 데에 있다고 할 것인데, 원고들이 총장의 교무통할권 확보와 신분보장 등을 위한 조치를 제대로 이행하지 아니한 점, 원고들이 이사장과 이사회의 학사 관여의 재발을 막기 위하여 정관 등을 정비하도록 한 시정요구를 일부만 이행한 채 오히려 학생과 교직원들의 반발에도 불구하고 불필요한 CCTV의 설치를 통하여 학내를 감시하고 학사 개입을 지속해 온 점, 이 사건 처분으로 원고들이 향후 5년 이내에 다시 학교법인의 임원이 될 수 없는 불이익보다 원고들의 행위로 야기된 △△대학교의 학사 파행 및 학습권 침해 등의 결과를 시정하고 임시이사회의 학교안정화조치가 효율적으로 시행되도록 하며 유사한 사태의 재발을 방지해야 할 중대한 공익상의 필요가 더 크다고 보이는 점 등을 이유로 이 사건 처분이 그 재량권을 일탈하거나 남용한 것이라고 볼 수 없다고 판단하였다.
원심판결 이유를 앞서본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원고들의 행위 중 ‘후임자 보충발령, 학과장 및 전공 주임 부당 임명, 학내 구성원과의 분쟁, 경비용역 채용’ 행위는 총장의 교무통할권, 교원임면권 등을 보장하고 이사장 및 이사회의 학사관여가 재발되지 않도록 하는 제반 조치를 취하라는 피고의 시정요구를 있게 한 위법·부당행위의 구체적 내용 및 그 결과로서 피고가 공익 침해의 정도로 참작하였고, ‘CCTV 설치’ 행위는 피고의 위와 같은 시정요구에도 불구하고 원고들이 이에 응하지 아니한 채 오히려 학내를 감시하고 학사개입을 지속한 행위로서 피고가 이 사건 처분의 ‘공익 적합성’을 판단하는 데에 고려하였으므로, 원심이 이 사건 처분의 재량권 남용 여부를 판단함에 있어서 제반 사정으로 고려한 것은 타당하다. 한편 원고들의 행위로 야기된 △△대학교의 학사 파행 및 학습권 침해 등의 결과를 시정하고 임시이사회의 학교안정화조치가 효율적으로 시행되도록 하며 유사한 사태의 재발을 방지해야 할 공익상의 필요 역시 피고가 이 사건 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적에 해당하므로 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위배하였는지를 판단함에 있어서 고려되어야 할 요소이다.
원심이 위와 같은 사정들을 모두 고려하여 한 판단에 상고이유 주장과 같은 재량권의 일탈·남용에 관한 법리오해의 위법이 없다.
4. 결론
상고를 모두 기각하고 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 패소자들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이상훈(재판장) 신영철 김용덕 김소영(주심)