<질의요지>
｢비상대비자원 관리법｣ 제6조의2제1항 전단 및 같은 법 시행령 제3조제1항에 따르면 국무총리는 5년마다 비상대비업무의 기본적인 사항에 관한 지침(이하 “기본지침”이라 함)을 작성하여 대통령의 승인을 받아 주무부장관에게 통보하여야 하는바,
국무총리는 국내외 안보환경의 변화 등 특별한 사정이 있는 경우 5년 단위의 기본지침의 시행 중에 이를 폐지하고 새로운 기본지침을 수립·시행할 수 있는지?
[질의 배경]
❍ 현재 기본지침은 2012년에 ‘충무기본지침(2013～2017년)’의 5개년 계획으로 작성되어 운영되고 있는바, 국무총리(국민안전처)는 비록 현행 기본지침의 시행기간이 만료되지 않았으나 최근 변화된 안보환경을 반영하여 이를 폐지하고 새로운 5개년 계획인 ‘충무기본지침’을 수립하려고 함.
❍ 그런데, 비상대비자원 관리법령에서는 기본지침은 5년 주기로 수립하도록 되어 있기 때문에, 이와 달리 5년이 경과하기 전에 기본지침을 재수립할 수 있는지에 의문이 있어 국민안전처에서 해석을 요청함.
<회 답>
국무총리는 국내외 안보환경의 변화 등 특별한 사정이 있는 경우로서 기본지침의 변경만으로는 입법목적을 달성하기 어렵다고 판단되는 경우에는 5년 단위의 기본지침의 시행 중에도 이를 폐지하고 새로운 기본지침을 수립·시행할 수 있습니다.
<이 유>
｢비상대비자원 관리법｣ 제6조의2제1항 전단에서는 국무총리는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간마다 비상대비업무의 기본지침을 작성하여 대통령의 승인을 받아 주무부장관에게 통보하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 후단에서는 기본지침을 변경하는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제3조제1항에서는 법 제6조의2제1항 전단에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 5년을 말한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 국내외 안보환경의 변화 등 특별한 사정이 있는 경우 국무총리는 5년 단위의 기본지침의 시행 중에 이를 폐지하고 새로운 기본지침을 수립·시행할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, ｢비상대비자원 관리법｣ 제1조는 이 법이 전시·사변 또는 이에 준하는 비상시(이하 “비상사태”라 함)에 국가의 인력·물자 등 자원을 효율적으로 활용할 수 있도록 이에 대비한 계획의 수립 등에 필요한 사항을 규정하는 것을 목적으로 함을 규정하고 있고, 이에 따라 같은 법 제6조의2부터 제9조의2까지에서는 비상대비계획의 수립 절차를 규정하고 있습니다. 위 규정들에 따른 비상대비계획의 수립 절차를 살펴보면, 국무총리가 ‘기본지침’을 작성하여 주무부장관에게 시달하고, 주무부장관은 이에 따라 ‘기본계획안’을 작성하여 국무총리에게 제출하게 되며, 국무총리는 제출된 기본계획안을 종합하여 ‘기본계획’을 작성하고, 이를 국무회의와 대통령의 승인을 거쳐 주무부장관에게 시달하게 되며, 주무부장관 및 지방자치자치단체의 장 등은 시달된 기본계획에 따라 ‘집행계획’, ‘시행계획’, ‘실시계획’을 수립하게 되는바, 기본지침은 이와 같이 ‘기본지침’, ‘기본계획’, ‘집행계획’, ‘시행계획’, ‘실시계획’으로 이어지는 비상대비계획 작성 체계의 정점에서 비상사태와 관련되는 국내외 환경변화를 분석·예측하고 이에 대비한 효율적 대응전략을 마련하여 비상대비계획 전체의 목표 및 기본방향을 제시하는 비상대비업무의 가장 기본이 되는 지침이라고 할 것입니다.
그런데, 이러한 기본지침의 수립과 관련하여 같은 법 제6조의2제1항 전단 및 같은 법 시행령 제3조제1항에서는 5년마다 기본지침을 작성하여 대통령의 승인을 받아 주무부장관에게 통보하도록 규정하고 있고, 같은 법 제6조의2제1항 후단에서는 기본지침을 변경하는 경우에도 또한 같다고 규정하여, 기본지침의 작성과 변경에 관한 사항을 정하고 있는바, 이에 따르면 기본지침의 수립주기는 5년으로 하되, 기본지침의 시행 중 국내외 환경변화 등이 발생하면 기본지침을 수정·보완하여 이러한 국내외 환경변화에 효율적으로 대응하도록 하고 있습니다.
그리고, 기본지침의 수립 주기를 5년으로 한 것은 구 ｢비상대비자원 관리법｣(2009.4.1. 법률 제9571호로 개정되어 2009.7.2. 시행된 것을 말함)상의 기본계획지침이 매년 단순·반복적으로 작성되는 것에서 탈피하여 안보환경 변화에 효율적으로 대응할 수 있는 중기적·거시적 관점에서의 비상대비계획을 수립하려는 취지인 점을 고려할 때 [2011.3. 국회행정안전위원회, 비상대비자원 관리법 일부개정법률안(정부 제출) 검토보고서 참조], 기본지침이 수립된 후 5년이 경과하지 않은 경우에 기본지침을 폐지하고 새로 수립하는 것은 중기적·거시적 관점에서 비상대비계획을 수립하려는 입법취지에 반할 소지가 있으므로, 기본지침의 변경이 필요한 경우에는 원칙적으로 변경 절차를 거쳐 기본지침을 변경하는 방식을 취하는 것이 바람직할 것입니다.
다만, 국내외 안보환경에 중대한 변화가 있어 기존 기본지침의 변경으로는 변화된 국내외 안보환경에 효과적으로 대응할 수 없는 등 특별한 사정이 있는 경우로서 기본지침의 변경으로는 입법목적을 달성하기 어렵다고 판단되는 극히 예외적인 경우에는 기본지침을 재수립하는 것이 기본지침의 수립에 관한 규정의 개정 취지에 반드시 반하는 것으로 보기는 어렵다는 점에서 “5년 마다”의 의미는 최소한 5년 단위로 기본지침을 재수립하여야 한다는 의미로 보아야 하고, 5년이 경과하기 전에는 기본지침을 재수립하는 것이 금지된다는 의미는 아니라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국무총리는 국내외 안보환경의 변화 등 특별한 사정이 있는 경우로서 기본지침의 변경만으로는 입법목적을 달성하기 어렵다고 판단되는 경우에는 5년 단위의 기본지침의 시행 중에도 이를 폐지하고 새로운 기본지침을 수립·시행할 수 있다고 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 15-0077, 2015.03.09.】