<질의요지>
｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령｣ 제18조제1항제10호에 따라 기존 건축물을 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2)에 따른 휴게음식점·제과점 및 일반음식점 중의 하나로 용도변경하는 경우, 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2)의 건축 또는 설치의 범위란에 규정된 “건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다”라는 요건을 충족해야 하는지?
※ 질의배경
○ 민원인은 개발제한구역의 지정 후에 건축허가 및 사용승인된 건축물을 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령｣제18조제1항제10호를 적용하여 근린생활시설 중 휴게음식점·제과점 및 일반음식점으로 용도변경하려는 자로, 이 경우에도 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2) 건축 또는 설치의 범위에 규정된 “건축물 연면적 300제곱미터 이하이어야 한다”는 요건을 충족시켜야 되는지에 대해 국토교통부와 이견이 있어 직접 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령｣ 제18조제1항제10호에 따라 기존 건축물을 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2)에 따른 휴게음식점·제과점 및 일반음식점 중의 하나로 용도변경하는 경우에도 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2)의 건축 또는 설치의 범위란에 규정된 “건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다”라는 요건을 충족해야 합니다.
<이 유>
｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하면서 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서는 같은 항 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을, 같은 항 제8호에서는 같은 항 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위를 규정하고 있습니다.
그리고, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항에서는 법 제12조제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다고 규정하면서, 같은 항 제10호로 별표 1에 따른 건축 또는 설치의 범위에서 시설 상호 간에 용도변경을 하는 행위를 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2)에서는 시설의 종류란에 “휴게음식점·제과점 및 일반음식점”을, 건축 또는 설치의 범위란에 “휴게음식점·제과점 또는 일반음식점을 건축할 수 있는 자는 5년 이상 거주자 또는 지정 당시 거주자이어야 하고 이 경우 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다”라고 각각 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령｣ 제18조제1항제10호에 따라 기존 건축물을 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2)에 따른 휴게음식점·제과점 및 일반음식점 중의 하나로 용도변경하는 경우, 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2)의 건축 또는 설치의 범위란에 규정된 “건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다”라는 요건을 충족해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제10호에서는 별표 1에 따른 “건축 또는 설치의 범위”에서 시설 상호 간에 용도변경을 하는 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 용도변경하려는 시설이 별표 1의 시설의 종류란에서 규정하고 있는 시설이어야 할 뿐만 아니라, 건축 또는 설치의 범위란에서 규정하고 있는 요건도 충족해야 할 것입니다.
그런데, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목2)에서는 시설의 종류란에 휴게음식점·제과점 및 일반음식점을 규정하면서, 건축 또는 설치의 범위란에서 휴게음식점·제과점 및 일반음식점의 경우 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다고 규정하고 있으므로, 비록 용도변경을 하려는 기존 건축물에 연면적 범위에 대한 제한이 없었다 하더라도 해당 건축물의 용도를 휴게음식점·제과점 및 일반음식점으로 변경하려면 같은 법 시행령 별표 1에 규정된 휴게음식점·제과점 및 일반음식점의 연면적 기준을 충족해야 할 것입니다.
아울러, 개발제한구역제도는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 제도로서, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 이러한 개발제한구역제도의 취지에 따라 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있는 점에 비추어 볼 때(대법원 2001.2.9. 선고 98두17593 판결례 참조), 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적이고 엄격하게 해석해야지, 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 허용되기 어렵다 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제10호에 따라 기존 건축물을 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2)에 따른 휴게음식점·제과점 및 일반음식점 중의 하나로 용도변경하는 경우에도 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2)의 건축 또는 설치의 범위란에 규정된 “건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다”라는 요건을 충족해야 합니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 14-0827, 2015.03.02.】