【서울행정법원 2025.10.29. 선고 2024구단58213 판결】
• 서울행정법원 판결
• 사 건 / 2024구단58213 업무정지처분취소
• 원 고 / 노무법인 A
• 피 고 / 서울지방고용노동청서울강남지청장
• 변론종결 / 2025.09.24.
• 판결선고 / 2025.10.29.
<주 문>
1. 피고가 2024.3.25. 원고에 대하여 한 업무정지처분(정지기간 1년)을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
<청구취지>
주문과 같다.
<이 유>
1. 처분 경위
원고는 공인노무사법 제2조에 따른 업무 등을 목적으로 설립된 법인이다.
공인노무사법 제31조, 공인노무사법 시행령 제28조제3호에 따라 고용노동부장관의 위임을 받은 피고는, 2024.3.25. 원고에 대하여 ‘노무법인 주사무소와 분사무소에는 각각 1명 이상의 공인노무사인 사원이 상근하여야 하는데도 20**.*.**.부터 20**.*.*.까지 사이 기간(‘이 사건 위반 기간’) 동안 이를 위반하였다’는 이유로 공인노무사법 제7조의6 제4호, 제7조의7 제3항에 근거하여 ‘업무정지 1년’을 명하는 처분(‘이 사건 처분’)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제8, 18호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 처분사유 관련
원고는 이 사건 위반 기간 중 20**.*.**.부터 20**.*.**.까지 사이 기간 동안 I 주사무소만 설치·운영하고, 20**.*.**.부터 20**.*.*.까지 I 주사무소 및 K 분사무소를 설치·운영하면서 각 사무소에 사원인 공인노무사 B, C가 각각 상근하여 근무하였고, 이 사건 처분에서 전제하는 바와 같이 I 및 K 외에 서울에도 사무소를 설치·운영한 사실이 없다. 한편 B가 개인 노무사 사무소를 다수 운영하였다는 이유로 징계처분을 받은 바 있으나, B 개인에 대한 징계사유와 원고에 대한 처분사유는 구분되어야 하는데도, 피고는 B가 설치·운영한 사무소들을 원고의 사무소로 전제하고 이 사건 처분을 하였다.
2) 재량권 일탈·남용 관련
설령 처분사유가 인정된다고 하더라도, 원고는 이 사건 위반 기간 동안 이 사건 처분이 전제하고 있는 F 사무소를 설치·운영함으로 인한 수익을 얻은 바 없는 점, 이 사건 처분으로 인하여 소속 공인노무사들과 직원들이 업무정지 기간 동안 급여를 받지 못하여 생계가 어려워지게 되는 점, 업무정지 기간 동안 기존 거래처와의 거래가 중단될 것인바, 업무정지 기간이 지난 다음 업무를 재개하는 것이 사실상 불가능하게 될 것인 점, 원고는 이 사건 처분 전 법령을 위반한 바 없는 점 등의 사정을 고려하면, 이 사건 처분은 과중하고 적절한 재량권을 행사하지 않은 것으로서 재량권을 일탈·남용한 것이다.
나. 관계 법령: 별지1 기재와 같음 <별지 생략>
다. 인정사실
1) 원고 노무법인 설립 및 사무소 변경 등 경위
원고는 20**.*.**. 피고로부터, 20**.*.**. 중부지방고용노동청안산지청(‘안산지청’)으로부터 각 설립인가를 받은 다음, 20**.*.**. ‘공동대표사원 B, D, 명칭 원고, 주사무소 소재지 안산시 (비실명화로 생략)’로 설립등기를 마쳤다. 20**.*.**. 공동대표사원 D가 사임하고 공인노무사 C가 원고의 사원으로 취임하였고, 원고는 ‘경북 상주시(비실명화로 생략)’에 분사무소를 설치하고 20**.**.*. 등기를 마쳤다.
이후 원고는 20**.*.*. 주사무소를 ‘서울 강남구 (비실명화로 생략)’으로 이전하고, 기존 I 주사무소를 분사무소로 변경하였으며, 20**.*.**. K 분사무소 운영을 중단하고 ‘경기 양평군 (비실명화로 생략)’에 분사무소를 설치하였고, 각 그 무렵 사무소에 관한 등기를 마쳤다.
2) 이 사건 처분을 위한 내사 등 경위
익명의 신고자는 2022.8.경 국민신문고를 통해 ‘B가 8개 사업장을 운영하면서 각 별개의 사업장인 것처럼 포털사이트에 광고하고, 위 8개 사업장 중 원고를 제외한 7개 사업장은 노무법인의 분사무소인데도 공인노무사가 상근하지 않는 사업장인바, 공인노무사법 제6조, 제7조의7 등을 위반하였다’는 취지로 민원을 접수하였다. 신고자가 적시한 8개 사업장(‘이 사건 신고 대상 사업장들’)은 별지2 표 기재와 같다.
위 민원에 대한 안산지청 내사 과정에서, B는 20**.*.**. ‘20**.*. 원고 설립 당시는 I을 주사무소로, 서울을 분사무소로 두었고, 20**.**. 서울을 주사무소로, I을 분사무소로 변경하였으며, 주사무소와 분사무소 모두 등기하였다’고 진술하였고(을 13, 2-3면), 안산지청은 이 사건 신고 대상 사업장들에 대하여 현장조사를 실시한 결과 별지3표 기재와 같이 현황을 파악하였다(을 2, 9-10면).
3) 안산지청의 공인노무사법 제6조 위반 여부에 관한 내사 결과 및 B에 대한 징계처분 경위
안산지청은 B의 사무소 설치·운영 행위에 대하여, ‘산업재해 무료상담소, 산재보상금노무사무료상담소, 업무상재해무료상담소 등 사무소를 원고 영업과 구별하여 무료상담소로 운영하였는바, 비영리 목적의 무료상담소라 하더라도 사업자등록 후 공인노무사 서비스가 제공되었고 사업자등록은 사업자의 사업 개시에 관한 행위이므로, B는 개업노무사로서 노무법인 외 1개 이상의 사무소를 설치·운영하여 공인노무사법 제6조를 위반한 경우에 해당한다’고 보고, 이에 대하여 권한이 있는 고용노동부로 이 부분 사건을 이송하였고, B는 2023.12.12. 공인노무사법 제6조 위반을 이유로 직무정지 2년의 징계처분을 받았다.
4) 안산지청의 공인노무사법 제7조의7 제3항 위반 여부에 관한 내사 결과 등
안산지청은 ‘등기부등본 및 정관으로 볼 때, B는 20**.*.**.부터 현재까지 주사무소와 분사무소를 합하여 동시에 3개 사무소를 설치·운영하였고, 사무소 및 사원 변경현황은 다음 표 기재와 같다‘고 전제하고, ‘K 분사무소가 설치된 20**.*.*.부터는 서울, I을 비롯하여 3개 사무소가 운영되었으나, E가 사원으로 등기된 20**.*.*.까지 노무법인의 사원은 B, C 등 2명으로 확인되는바, 사원의 인원수를 고려할 때 20**.*.**.부터 20**.*.*.까지 공인노무사법 제7조의7 제3항 기준을 충족하지 못하여 위 조항을 위반하였다’고 보고, 이에 대한 처분 관할청인 피고에게 이 부분 사건을 이송하였다. <표 생략>
5) 이 사건 처분 전 사전통지, 청문 등 경위
피고는 2024.2.22. 원고에게 공인노무사법 제7조의7 제3항 위반을 이유로 제7조의6에 따라 노무법인 설립인가 취소처분 사전통지를 하고, 2024.3.14. 청문을 실시한 다음 2024.3.22. ‘당사자 진술 및 청문 주재자 의견(공인노무사법 제7조의7 제3항을 위반한 경우 업무정지처분도 가능한 재량이 있으므로 설립인가취소처분 대신 1년 이내의 기간을 정한 업무정지처분이 보다 정당할 것으로 보임) 등을 종합적으로 검토한 결과, 설립인가 취소처분은 과한 처분으로 판단되어 1년 동안 업무정지처분을 하는 것’으로 정하고 2024.3.25. 이 사건 처분을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거들, 갑 제3-1, 4-1, 4-2, 5호증, 을 제2, 4, 5, 7, 13호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
항고소송에서는 특별한 사정이 없는 한 행정처분의 적법성을 주장하는 피고에게 적법사유에 대한 증명책임이 있다(대법원 1983.9.13. 선고 83누288 판결, 대법원 2016.10.27. 선고 2015두42817 판결 등).
앞서 든 증거들, 갑 제3-2호증, 을 제3, 6, 12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되거나 알 수 있는 다음 사실 또는 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 이 사건 위반 기간 동안 F 사무소를 비롯하여 3개의 사무소를 운영한 사실을 인정하기 부족하다. 그렇다면 이 사건 처분은 재량권 일탈·남용 주장에 관하여 나아가 살필 필요 없이 위법하므로 취소되어야 한다.
○ 안산지청은 내사 과정에서 이 사건 신고 대상 사업장들에 대하여 현장조사를 실시하였으나, 이 사건 위반 기간 동안 설치·운영되었다고 하는 F 사무소인 ‘서울 강남구(비실명화로 생략)’은 이 사건 신고 대상 사업장들에 포함되지 않아 위 사무소에 대하여는 현장조사를 실시한 바 없다.
○ 고용노동부장관의 2023.11.경 공인노무사 징계요구서에 따르면 ‘2022.12.8. ~ 2022.12.15. 현장소재 등 확인 결과, 노무법인 A F지사 G빌딩이 분사무소로 운영되다가 2022.12.부터 주사무소로 운영되고 있다’고 기재되어 있기는 하나(을 3, 5면), 앞서 본 바와 같이 안산지청 내사 당시 현장조사는 이 사건 신고 대상 사업장들에 대해서만 이루어졌고 위 현장조사 이후 B에 대한 징계요구 전까지 사이 기간에 G빌딩에 대한 조사가 이루어졌다는 사정은 보이지 않는다.
○ 공인노무사회가 B와 C에 대하여 공인노무사법 제7조의7 제3항 위반을 이유로 ‘경고’ 처분을 하였는바, 그 처분이유는 ‘징계대상자들은, 2022년도 기준 노무법인 A에 소속되어 있던 공인노무사가 징계대상자들 포함 4~6명 정도라고 하는데, ① 노무법인 A의 등기부등본상 주사무소는 안산시에, 분사무소인 K지사는 경북 상주시에 각 소재한 것으로 등재되어 있었던 점(2022.5.4. 기준), ② 등기부등본상 사원은 징계대상자들 2명뿐이었고, 이후 20**.*.**. 사원으로 등재된 E를 제외한 다른 공인노무사는 사원으로 등재된 적이 없는 것으로 보이는 점, ③ 사원인 징계대상자들 중 누가 주사무소에 상근했고 누가 분사무소인 K지사에 상근했는지에 대해 명확히 소명하지 않은 점, ④ 20**.*.*. 설립되어 운영 중인 대표사원의 개인 사무소를 노무법인 A의 분사무소로 개편 추진 중이라고 했고 실제로도 2022.9. J지사를 분사무소로 등기한 점 등을 종합할 때, 분사무소인 K지사에 사원인 공인노무사가 상주했다고 보기는 어려우므로 공인노무사법 제7조의7 제3항에 해당한다’는 것으로, 그 처분이유 및 처분 과정에서 징계대상자들이 제출한 자료들을 살펴보아도 위 징계 과정에서 이 사건 위반 기간 동안 설치·운영된 F 사무소를 G빌딩으로 특정하였다는 사정은 보이지 않는다.
○ 원고 명의로 이 사건 위반 기간 중 G빌딩에 대한 임대차계약이 체결된 점 등을 비롯하여 원고가 위 기간 중 G빌딩에서 영업을 위한 설비를 갖추고 계속적·실질적으로 영업을 영위하였다는 사정을 뒷받침할 자료는 제출되지 않았다.
○ B는 안산지청 내사 과정에서 ‘20**.*. 원고 설립 당시는 I을 주사무소로, 서울을 분사무소로 두었고, 20**.**. 서울을 주사무소로, I을 분사무소로 변경하였다’고 진술하였고, 이 사건 처분은 위 진술을 주된 근거로 이루어졌다. 그런데 원고는 이 사건 처분을 위한 청문과정에서 ‘20**.*.**. 노무법인 설립 당시 I에만 주사무소를 두고 있었고, 위 주사무소에 공인노무사 2명이 근무하였으며, 20**.*.**. K 분사무소가 설치되어 20**.*.까지 계속 2개의 사무소가 운영되었다. F 사무소는 20**.*.*. 주사무소를 I에서 서울로 개편하면서 운영하기 시작하였다’는 의견을 제출하였는바, 원고의 의견이 위 B의 진술과 상이하므로, 피고로서는 위 의견서의 내용이 사실인지 여부를 조사하여 처분사유가 있는지 확인할 의무가 있다 할 것인데도, 피고는 처분을 위한 검토 단계에서 위와 같은 원고 의견 등을 제재 양정에서만 고려하여 기존에 예정했던 설립인가취소처분을 1년간 업무정지처분으로 감경하였을 뿐이다.
○ 앞서 본 사정들에다가 피고가 이 사건 변론과정에서 F 사무소 특정에 관하여 주장한 다음 내용들을 더하여 보면, 피고는 이 사건 처분 당시 F 사무소의 소재지를 파악하지 아니한 채 만연히 안산지청의 B에 대한 내사 결과 및 그 의견에 근거하여 이 사건 처분을 한 것으로 보인다.
- 답변서에서 ‘B와 C가 이 사건 신고 대상 사업장들 등 다수의 사무소를 운영하였으므로 이 사건 처분은 적법하다’는 취지로 주장하고(5-6면), 2020.1.18. 자 페이스북 게시글을 근거로 ‘2020.1. 무렵 서울 서초구 (비실명화로 생략)에 있는 F지사를 비롯하여 I, J, K지사까지 적어도 4개의 사무소를 운영하였다’고 주장하였다(7-8면).
- 2024.9.30. 자 준비서면에서는 ‘원고가 이 사건 신고 대상 사업장들 중 6개 사업장을 등기하지 않은 채 운영하였다’고 전제하면서(6-7면) ‘20**.*.**. 당시 원고가 F 사무소를 등기하지 않은 채 운영하였을 가능성이 상당하다’고 주장하였다(7면).
- 2024.11.19. 자, 2024.12.16. 자 각 준비서면에서 원고가 이 사건 위반 기간 동안 설치·운영한 F 사무소를 ‘H타워’로 특정하였다가, 이 사건 처분의 근거가 된 ‘주사무소’와 ‘분사무소’를 각각 어느 소재지 사무소로 특정하여 처분한 것인지에 관해 석명을 명한 이 법원 2025.7.28. 자 석명준비명령에 대하여 2025.8.4. 자 준비서면을 통해 ‘H타워와 G빌딩 두 개의 주소지에서 동시에 또는 번갈아 가면서 F 사무소를 운영하였다’고 주장하였다(7면).
- 이 사건 처분 사유 중 ‘F 사무소’를 특정할 것을 석명하는 이 법원 2025.9.12. 자 석명준비명령에 따른 2025.9.19. 자 준비서면에 이르러서야 비로소 ‘이 사건 처분의 근거가 되는 F 사무소는 G빌딩’이라고 특정하였다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 있어 이를 인용한다.