<질의요지>
「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에서는 농림축산식품부장관, 해양수산부장관 또는 도매시장 개설자(중앙도매시장의 경우에는 특별시·광역시·특별자치시 또는 특별자치도가 개설하고, 지방도매시장의 경우에는 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도 또는 시가 개설함(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제17조제1항 본문))는 도매시장법인·시장도매인 및 도매시장공판장의 개설자(이하 “도매시장법인등”이라 함)에 대하여 업무처리의 개선 및 시장질서 유지를 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제82조제2항 본문에서는 농림축산식품부장관, 해양수산부장관, 시·도지사 또는 도매시장 개설자는 도매시장법인등이 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 업무의 정지를 명하거나 그 지정 또는 승인을 취소할 수 있다고 규정하면서, 같은 항제24호에서는 같은 법 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 아니하였을 때를 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 별표 4에서는 같은 법 제82조제6항에 따른 위반행위별 처분기준을 정하면서, 같은 표 제1호나목에서는 위반행위의 차수에 따른 처분의 기준은 행정처분을 한 날과 그 처분 후 1년 이내에 다시 같은 위반행위를 적발한 날로 한다고 규정하고 있고, 같은 표 제2호가목30)에서는 같은 법 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 경우에 대하여 위반행위의 차수에 따른 처분기준(1차 처분으로 경고, 2차 처분으로 업무정지 10일, 3차 처분으로 업무정지 1개월을 각각 규정하고 있음)을 규정하고 있는바,
「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 행위라면 그 조치명령의 구체적인 내용이 서로 다르더라도(각각의 조치명령이 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 따른 적법한 조치명령임을 전제로 함), 각각의 위반행위를 같은 법 시행규칙 별표 4 제1호나목에 따른 같은 위반행위로 보아 같은 표 제2호가목30)에 따른 위반행위의 차수에 포함하여 행정처분을 할 수 있는지?
<회 답>
「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 행위라면 그 조치명령의 구체적인 내용이 서로 다르더라도, 각각의 위반행위를 같은 법 시행규칙 별표 4 제1호나목에 따른 같은 위반행위로 보아 같은 표 제2호가목30)에 따른 위반행위의 차수에 포함하여 행정처분을 할 수 있습니다.
<이 유>
먼저 법령의 문언이 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」 별표 4에서는 제1호나목에서 위반행위별 처분기준의 일반기준을 규정하면서 위반행위의 차수에 따른 처분의 기준은 행정처분을 한 날과 그 처분 후 1년 이내에 다시 같은 위반행위를 적발한 날로 한다고 규정하고 있고, 같은 표 제2호나목30)에서는 위반사항을 “제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 경우”라고 규정하여, 그 조치명령의 구체적인 내용에 대하여 구분하지 않고 “조치명령”으로만 규정하고 있는바, 통상적으로 행정처분기준을 법령에 규정하는 경우 동일하게 취급하려는 위반행위별로 그에 대응하는 행정처분기준을 각각 구분하여 규정하고 있으므로(법제처 2012.8.29. 회신 12-0406 해석례 및 법제처 2023.5.11. 회신 23-0021 해석례 참조), 관련 규정의 문언상 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 따른 조치명령이라면 그 구체적인 내용이 서로 다르더라도 같은 법 시행규칙 별표 4의 위반행위별 처분기준에 따른 “같은 위반행위”에 해당하여 위반행위의 차수에 포함된다 할 것입니다.
그리고 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」 별표 4 제2호가목20)에서 “제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 경우”라고 규정한 것은 행정처분의 근거규정인 법 제82조제2항제24호의 규정을 인용한 것인데, 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제82조제2항제24호는 같은 법 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령에 대한 실효성 확보를 위한 규정으로서, 도매시장 개설자의 다양한 조치명령에 대하여 도매시장법인등이 이를 이행하지 않았을 때 그 조치명령이 구체적으로 어떤 내용인지 구분하지 않고 동일하게 취급하고, 위반행위 횟수 산정에 있어서도 횟수를 가산하도록 하여 도매시장법인등으로 하여금 같은 법에 따른 의무사항을 준수하도록 하는 효율적인 장치를 마련하려는 취지가 있다(법제처 2013.7.23. 회신 13-0205 해석례 및 법제처 2023.5.11. 회신 23-0021 해석례 참조)고 볼 수 있으므로, 같은 법 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 경우라면 해당 조치명령의 구체적인 내용이 서로 다르더라도 위반행위의 차수에 가산된다고 보는 것이 해당 규정의 입법취지에 부합한다고 할 것입니다.
또한 행정처분의 세부기준을 정하고 있는 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」 별표 4는 행정청이 행정처분을 함에 있어 자의성을 배제하고 형평성을 보장하기 위하여 법률의 위반사항을 구체적으로 열거하고 각 위반행위에 따른 행정처분기준을 세부적으로 규정한 것으로서(법제처 2023.5.11. 회신 23-0021 해석례 참조), 행정처분기준의 개별기준에서 하나의 위반사항으로 규정된 위반행위를 위반행위의 횟수 산정에 있어서는 위반행위의 구체적 유형이 다르다는 이유로 제외한다면, 자의적이거나 형평에 어긋나는 행정처분이 내려질 우려가 있으므로, 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 따른 조치명령이라면 그 구체적인 내용이 서로 다르더라도 같은 법 시행규칙 별표 4의 위반행위별 처분기준에 따른 위반행위의 차수에 가산된다고 할 것입니다.
한편 위반행위의 횟수에 따른 가중처분 규정을 둔 취지는 종전 행정처분의 경고적 기능을 무시하고 같은 위반행위를 반복한 경우 비난 가능성이나 사회적 책임이 더 크므로 위반행위의 횟수에 따라 보다 무거운 행정처분을 하려는 것인데(법제처 2023.5.11. 회신 23-0202 해석례 참조), 그 조치명령이 구체적으로 부과하는 의무의 내용이 서로 다르다면 종전 조치명령이 경고적 기능을 수행한다고 보기 어려우므로 위반행위 횟수에 따른 가중처분을 둔 취지에 맞지 않는다는 의견이 있으나, 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 근거한 조치명령이라면 그 구체적인 내용은 서로 다르더라도 업무처리 개선 및 시장질서 유지라는 목적에서 동일하므로, 종전 조치명령이 도매시장법인등에 대하여 그 업무처리에 관한 사항이나 시장질서를 준수하지 않은 행위에 대한 경고 기능을 수행하는 것이고, 그럼에도 불구하고 도매시장법인등이 다시 같은 항에 근거한 또다른 조치명령을 이행하지 않은 것은 비난 가능성과 사회적 책임이 더 크다는 점에서 그러한 주장은 타당하지 않습니다.
따라서 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 행위라면 그 조치명령의 구체적인 내용이 서로 다르더라도, 각각의 위반행위를 같은 법 시행규칙 별표 4 제1호나목에 따른 같은 위반행위로 보아 같은 표 제2호가목30)에 따른 위반행위의 차수에 포함하여 행정처분을 할 수 있습니다.
【법제처 25-0348, 2025.07.25.】