【서울행정법원 2025.5.30. 선고 2023구합82872 판결】
* 서울행정법원 제6부 판결
* 사 건 : 2023구합82872 교원소청심사위원회결정취소
* 원 고 : 1. A, 2. B, 3. C
* 피 고 : 교원소청심사위원회
* 피고보조참가인 : D대학교 총장
* 변론종결 : 2025.04.11.
* 판결선고 : 2025.05.30.
<주 문>
1. 피고가 2023.9.20. 원고들과 피고보조참가인 사이의 각 감봉 1월 처분 취소 청구 사건에 관하여 한 결정을 각 취소한다.
2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이 부담하고, 나머지는 피고가 각 부담한다.
<청구취지>
주문과 같다.
<이 유>
1. 처분의 경위
가. 원고 A는 2011.1.1., 원고 B는 2016.12.26., 원고 C는 2016.10.1. 각 ｢과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률｣(이하 ‘과기출연기관법’이라 한다) 제33조제1항에 따라 설립된 D대학교(이하 ‘이 사건 대학’이라 한다)의 교원으로 신규 임용된 이후 재임용절차를 거쳐 이 사건 대학에 근무하거나 근무하였던 교원들이다.
나. 피고보조참가인은 교원징계위원회를 거쳐 2023.4.14. 원고들에 대하여 ‘재임용계약서 작성 거부(2022년)와 성과계약 거부(2022, 2023년)는 성실의무 위반(기타)에 해당 한다’며 각 감봉 1개월의 징계처분(이하 ‘이 사건 감봉처분’이라 한다)을 하였다.
다. 원고들은 2023.5.10. 피고에게 이 사건 감봉처분의 취소를 구하는 소청심사를 청구하였으나(2023-306, 2023-308, 2023-309 각 감봉 1월 처분 취소 청구 사건), 피고는 2023.9.20. 원고들의 청구를 기각하는 결정(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을가 제1호증, 을나 제1, 2호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 1 기재와 같다. <별지 생략>
3. 이 사건 결정의 위법 여부
가. 이 사건 결정이 원처분이 아니라 재결에 해당하는지 여부
1) 관련 법리
행정소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청 또는 그 소속기관이나 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 공공단체 등이 국민의 권리의무에 관계되는 사항에 관하여 공권력을 발동하여 행하는 공법상의 행위를 말한다. 그것이 상대방의 권리를 제한하는 행위라 하더라도 행정청 또는 그 소속기관이나 권한을 위임 또는 위탁받은 공공단체 등의 행위가 아닌 한 이를 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 2008.1.31. 선고 2005두8269 판결 등 참조). 일반적으로 국·공립학교 교원에 대한 징계처분의 경우에는 그 징계처분 자체가 행정처분으로서 원처분이지만, 사립학교 교원에 대한 징계처분의 경우에는 교원소청심사위원회의 결정만이 행정처분으로서 원처분에 해당한다.
2) 구체적 판단
가) 피고는 ‘이 사건 학교는 국립학교이거나 공공단체가 설립·경영하는 공립학교에 준하는 학교이므로, 이 사건 감봉처분이 원처분이고 이 사건 결정은 재결’이라고 주장한다. 이에 따라 ‘원고로서는 이 사건 결정 자체의 고유한 위법만을 주장할 수 있을 뿐 이 사건 감봉처분의 하자 등을 다툴 수 없다’고 주장한다.
그런데 고등교육법 제3조는 ‘국가가 설립·경영하거나 국가가 국립대학 법인으로 설립하는 학교’를 ‘국립학교’로, ‘지방자치단체가 설립·경영하는 학교’를 ‘공립학교’로, ‘학교법인이 설립·경영하는 학교’를 ‘사립학교’로 분류하고 있다. 이 사건 대학은 과기출연기관법 제33조제1항에 따라 과학기술분야 정부출연연구기관과 대통령령으로 정하는 정부출연연구기관이 공동으로 설립한 대학원대학으로, 고등교육법상 국립대학, 공립대학 또는 사립대학으로 분류할 수 없는 특별법상 대학에 해당한다. 따라서 위와 같은 분류에 의해서는 이 사건 감봉처분이 원처분인지 여부 등을 판가름할 수 없다.
나) 다만 관련 법령의 내용과 앞서 든 증거들, 갑 제3 내지 8호증, 갑 제26호증, 을가 제2, 8, 9, 22 내지 25호증, 을나 제4 내지 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면, 이 사건 감봉처분을 항고소송의 대상인 처분이라고 보기는 어려우므로 이 사건 결정을 원처분으로 봄이 타당하다. 피고의 위 주장은 이유 없다.
(1) 이 사건 대학 교원에 대한 징계처분을 공법적 권력관계로 볼 만한 근거가 없다. 오히려 과기출연기관법 등은 이 사건 대학의 설립에 관여하는 정부출연연구기관에 법인격을 부여하고 있고(과기출연기관법 제4조), 이 사건 대학은 그 설립에 관여한 정부출연연구기관의 공동 부설기관으로 규정하고 있는 점(과기출연기관법 제33조제2항), 이 사건 대학 교원을 교육공무원으로 보기도 어려운 점(원고들은 연금에 있어서도 공무원연금법이 아닌 사립학교교직원 연금법의 적용을 받고 있다) 등에 비추어 보면, 피고보조참가인과 이 사건 대학 교원의 관계는 원칙적으로 대등한 당사자 사이의 계약에 의해 규율되는 관계로 보아야 한다.
(2) 피고보조참가인이 국가나 지방자치단체로부터 교원의 징계, 재임용 등과 관련한 행정권한을 위임 또는 위탁받는다는 근거규정을 찾아볼 수도 없다. 과기출연기관법은 정부출연연구기관이 공동으로 교육부장관의 인가를 받아 이 사건 대학을 설립하도록 규정하고(법 제33조제1항), 교원 임명 등 대통령령으로 정하는 운영에 관한 중요사항을 심의·의결하기 위한 이 사건 대학의 운영위원회 위원에 공무원을 포함하고 있으며(법 제33조제4항, 제6항, 시행령 제26조제3항), 총장은 운영위원회의 심의를 거쳐 설립연구기관이 장이 공동으로 선임하되, 과학기술정보통신부장관의 승인을 받도록 규정(시행령 제29조제1항)하는 등 이 사건 대학의 설립과 운영에 국가가 관여하도록 규정하고 있기는 하다. 그러나 이는 학교가 가지는 중요성과 공공성, 정부출연연구기관에 의해 설립되는 이 사건 대학의 특수성을 감안한 규정으로 볼 수 있으므로 위와 같은 규정들을 근거로 피고보조참가인이 국가나 지방자치단체로부터 교원의 징계, 재임용 등과 관련한 행정권한을 위임 또는 위탁받았다고 볼 수는 없다.
(3) 피고보조참가인의 교원에 대한 징계처분을 행정처분으로 보지 않더라도 교원소청심사위원회 결정을 거쳐 불복할 수 있는 수단이 존재하므로, 그 징계처분에 대한 사법적 통제를 위해 위 징계처분을 행정처분으로 보아야 할 필요성도 크지 않다.
나. 원고들에 대한 징계사유가 존재하는지 여부
1) 원고들의 주장 요지
계약자유의 원칙상 재임용계약서나 성과계약서를 작성·제출하지 않은 것을 징계사유로 할 수 없고, 원고들이 위 각 계약서를 작성·제출하지 않은 것은 위 각 계약서가 집단적 동의 없이 불이익하게 변경된 취업규칙의 적용을 전제로 하는 것이기 때문이므로 위와 같은 각 계약서의 작성·제출 거부에 정당한 이유가 있다.
2) 판단
가) 인정사실
아래의 각 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나, 앞서 든 증거들, 갑 제9 내지 19호증, 을가 제10 내지 18, 23호증, 을나 제6 내지 9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 따라 인정된다.
(1) 이 사건 대학의 교원은 ‘설립연구기관의 소속 연구원’인 교원과 ‘이 사건 대학본부에 소속한 전임교원’ 즉 본부교원으로 구분되고, 원고들은 모두 본부교원이다.
(2) 이 사건 대학은 2021.6.29. 대학원대학운영규정의 전면개정 등을 통하여 본부교원의 신규 채용은 하지 않기로 하는 한편, 2022.1.21. 교원인사규정을 개정하면서 제22조제1항으로 ‘본부교원은 학사행정 기획·지원, 설립연구기관·참여기관 및 산업체 등과의 대외협력, 공통필수강좌 등 강의 및 관련 연구, 그 밖에 과기출연기관법 시행령 제30조에 따른 대학원대학 사무에 해당하는 업무를 담당한다’는 규정을 신설하였다.
(3) 이 사건 대학은 본부교원에 대하여 본부교원인사 운영요령 등을 통하여 그 재임용, 승진임용, 업적평가 등에 관한 사항을 별도로 정하고 있었는데, 2022.2.28. 본부교원인사 운영요령 역시 별지 2의 내용을 포함하여 개정되었고, 이 사건 대학 측은 그 개정에 본부교원들의 집단적 동의를 얻지는 않았다(당시 본부교원은 원고들을 포함하여 총 5명 정도였던 것으로 보인다).
(4) 원고들과 피고보조참가인 사이의 각 재임용계약은 2022.3.1.경 성립되었으나, 위와 같은 관련 규정들의 개정 등을 둘러싸고 본부교원들과 이 사건 대학 사이에 분쟁이 생겼다.
(5) 이 사건 대학 측은 원고들에게 재임용계약서 초안을 제시하며 서명을 요구하였는데, 재임용계약서 초안에는 ‘피고용인은 임용계약기간 중 교원인사규정, 취업규칙, 본부교원인사 운영요령 등 관련 학규의 적용을 받는다’는 내용이 포함되어 있었다.
(6) 이 사건 대학 측은 2022.3.8., 2022.3.31., 2022.9.22. 및 2022.2.3., 2023.3.3., 2023.3.21. 등에 원고들에게 별지 2 기재 근무성적평정 관련 규정 중 개정 후 규정에 따른 성과계약서 제출을 요구하였다.
(7) 원고들은 별지 2 기재 각 규정(기타 규정 부분 제외) 중 개정 후 내용 등이 종전보다 불이익한 취업규칙이라며 2022년 재임용계약서 및 2022년, 2023년 각 성과계약서의 작성·제출을 거부하였고, 피고보조참가인은 이를 성실의무위반으로 보아 이 사건 감봉처분을 하였다.
나) 구체적 판단
(1) 취업규칙은 사용자가 당해 사업의 근로자 전체에 통일적으로 적용될 근로자의 복무규율과 근로조건에 관한 준칙을 규정한 것으로서 그 명칭은 불문하고, 근로조건이란 사용자와 근로자 사이의 근로관계에서 임금·근로시간·후생·해고 기타 근로자의 대우에 관하여 정한 조건을 말한다(대법원 2022.9.29. 선고 2018다301527 판결 등 참조).
(2) 원고들은 먼저, (별지 2 기재 ‘책임수업시간 관련 규정’ 부분에서 보는 바와 같이) 이 사건 대학이 본부교원의 책임수업시간을 주당 9시간에서 주당 6시간으로 일방적으로 축소하여 대학교수로서 강의할 수 있는 시간을 제한하는 한편 책임수업시수 인정사유도 축소하는 등 원고들에게 불이익하게 취업규칙을 변경하였다고 주장한다.
그러나 기본적으로 이 사건 대학의 책임수업시간 관련 규정은 교원이 재임용되기 위한 최소요건으로서 충족하여야 하는 수업시간을 규정하는 것으로 재임용 심사와 관련이 있다. 그런데 재임용 심사의 기준이 되는 학칙은 근로조건이나 복무규율에 관한 준칙으로서 취업규칙에 해당한다고 보기는 어렵고, 달리 이 사건 대학 본부교원의 책임수업시간 관련 규정 자체가 근로조건이나 복무규율에 관한 직접적이고 구체적인 이익을 보호하고 있었다고 볼만한 자료가 없다. 따라서 별지 2 기재 책임수업시간 관련 규정의 개정이 불이익한 취업규칙의 변경임을 전제로 하는 원고들의 주장은 받아들이지 않는다.
(3) 원고들은 다음으로, (별지 2 기재 근무성적평정 관련 규정 부분에서 보는 바와 같이) 이 사건 대학이 근무성적평정 관련 내용과 절차를 원고들에게 불이익하게 변경하였다고 주장한다.
개정 전 본부교원인사 운영요령 제39조 및 개정 본부교원인사 운영요령 제29조는 근무성적평정 결과를 ‘다음해 연봉 결정’이나 ‘성과금 차등 지급’의 자료로 활용할 수 있다고 정하고 있고, 피고보조참가인은 본부교원의 근무성적평정 결과에 따라 다음해 연봉이나 성과금을 결정해 온 것으로 보인다. 그렇다면 근무성적평정 관련 규정들은 근로조건에 관한 것으로서 취업규칙에 해당하고, 나아가 아래와 같은 사정들에 비추어 보면 그 규정은 본부교원인 원고들에게 불리하게 개정된 것으로 볼 수 있다.
① 당초 이 사건 대학은 본부교원의 평가를 교육업적, 연구업적 및 기여봉사업적(개정 후 ‘발전기여업적’으로 변경되었다) 등 3개 항목으로 나누어 평가하도록 하는 한편, 해당 교원의 중점분야에 따라 제1유형(교육·연구 병행), 제2유형(교육 중점), 제3유형(보직 중점, 개정 후 ‘발전기여 중점’으로 대체되었다)으로 구분하여 각 업적별 평가 배점을 달리 하도록 하고, 해당 교원이 매년 평가서를 작성할 당시 스스로 심사유형을 결정할 수 있도록 하고 있었다. 그런데 관련 규정의 개정에 따라 본부교원은 매년 3월 31일까지 어느 유형으로 평가받을지를 기재한 성과계약서를 미리 제출하여 피고보조참가인 등의 승인을 받아야 하고 임의로 이를 변경할 수 없게 됨으로써 그 선택권 행사가 제한되었다.
② 또한 ‘교육업적’ 및 ‘연구업적’의 각 평가기준 관련 규정의 개정으로 종래 수업실적, 교육에의 기여, 기타 교육과 수업에 관련된 활동 실적을 고려하여 인정되었던 교육업적을 강의시간과 강의평가만을 기준으로 인정하게 되어 강의 외의 교육과 수업에 관련된 활동 사항을 이유로는 교육 업적을 인정받을 수 없게 되었고, 종래 학술연구 실적(연구논문, 저술 등), 연구과제계약, 대외발표, 기타 학술연구 활동을 고려하여 인정되었던 연구 업적은 연구논문, 저술, 지식재산권만을 기준으로 인정하게 되어 대외발표나 기타 학술연구 활동 등을 이유로는 연구 업적을 인정받을 수 없게 되는 등 교육업적이나 연구업적으로 인정되는 기준이 엄격하게 변경되어 종전보다 그 업적달성이 어렵게 되었다.
③ 특히 ‘발전기여업적’과 관련하여 매년 ‘대학 학사행정 기획지원, 설립연구기관 참여기관 및 산업체 등과의 대외협력 증진, 교과과정 외 비학위과정 등 운영, 그 밖에 대학 발전을 위한 업무로서 총장이 인정하는 업무’ 중 어느 하나에 기여할 수 있는 성과목표를 수립하여 매년 3월 31일까지 그 성과계약서를 제출하여 교무처장과의 협의와 총장의 승인을 거쳐 6월 30일 이전까지 확정하도록 하는 규정을 신설하는 한편, 6월 30일까지 발전기여 성과계약을 확정하지 않은 본부교원에 대하여는 해당연도 발전기여업적을 전혀 인정하지 않으며 평가유형은 제1유형으로 보도록 규정하였다. 이는 ‘기여봉사업적’과 관련하여 ‘대내외 봉사활동, 보직임무 수행, 수상, 교육자로서의 자질과 윤리성 등을 종합적으로 고려하여 평가하도록’ 한 종전 규정과 비교하여 본부교원에게 교육·연구 이외에 발전기여업적에 대한 부담을 과도하게 부과하도록 하는 것으로 볼 수 있다.
④ 위와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 대학은 본부교원인사 운영요령을 비롯한 관련 규정의 개정 등을 통하여 본부교원의 신규 채용을 하지 않으면서 이미 채용된 본부교원의 역할을 ‘공통필수강좌 등 강의 및 관련 연구’ 이외에 ‘학사행정 기획 지원, 설립연구기관 참여기관 및 산업체 등과의 대외협력, 그 밖에 과기출연기관법 시행령 제30조에 따른 대학원대학 사무에 해당하는 업무’로 규정하는 한편 그 책임수업시간을 축소하고 교육업적과 연구업적의 달성을 종전보다 어렵게 하며 매년마다 교무처장의 협의와 총장의 승인을 거쳐 발전기여업적을 확정하여 성과계약서 작성을 사실상 강제한 것으로(성과계약서 작성을 하지 않는 경우 발전기여업적은 인정되지 않는다), 이로 인하여 본부교원의 역할은 교수로서 학생을 교육·지도하고 학문을 연구하는 것보다 학사행정업무 및 대외협력업무 등에 치중하게 되고 종전보다 연봉이나 성과금이 감소하는 등 근로조건에 있어 불이익을 받을 수 있다고 보이므로, 위와 같은 규정의 개정은 취업규칙의 불이익한 변경에 해당한다. 따라서 이 사건 대학 측은 근로기준법 제94조제1항에 따라 위와 같은 개정에 관하여 근로자 과반수 등의 동의를 얻었어야 함에도 이 사건 대학 측은 본부교원들의 집단적 동의를 얻지 않았다.
(4) 그렇다면 원고들이 재임용 당시 교원들의 집단적 동의를 얻지 못한 개정 후 규정을 수용하고 피고보조참가인과 새로운 근로관계를 맺지 않은 이상, 원고들에게는 원칙적으로 개정 전 규정이 적용된다고 보아야 한다(대법원 2024.6.17. 선고 2021두49772 판결 참조). 그럼에도 피고보조참가인이 원고들에게 개정 후 규정이 적용되는 것을 전제로 하는 재임용계약서와 성과계약서의 작성·제출을 요구하고 원고들의 이에 대한 거부를 징계사유로 삼는 것은 취업규칙을 근로자에게 불리하게 변경할 때 근로자들의 동의를 받도록 한 근로기준법 제94조제1항 단서의 입법 취지를 몰각시킬 우려가 있다. 결국 이 사건에서 원고들이 피고보조참가인과의 사이에서 2022년 재임용계약서 및 2022년, 2023년 각 성과계약서의 작성·제출을 거부한 것에는 정당한 사유가 있다고 봄이 타당하므로, 그 거부는 징계사유가 될 수 없다고 봄이 타당하다.
(5) 따라서 이와 다른 전제에 있는 이 사건 결정은 위법하다.
4. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.