◆ 비수도권에 소재한 산업대학 일부 학과를 「수도권정비계획법」 제6조에 따른 과밀억제권역으로 옮기는 것이 신설에 해당하는지(「수도권정비계획법」 제7조 등 관련)
<질 의>
❍ 비수도권에 소재한 산업대학의 일부 학과를 「수도권정비계획법」 제6조에 따른 과밀억제권역 내로 옮겨 제2캠퍼스로 개교하는 것이 같은 법 제7조제2항 및 같은 법 시행령 제11조에 따라 과밀억제권역에서 행위허가 등의 대상이 되는 학교의 신설에 해당하는지?
<회 답>
❍ 비수도권에 위치한 산업대학의 일부 학과를 「수도권정비계획법」 제6조에 따른 과밀억제권역 내로 옮겨 제2캠퍼스로 개교하는 것은 같은 법 제7조제2항 및 같은 법 시행령 제11조에 따라 과밀억제권역에서 행위허가 등의 대상이 되는 학교의 신설에 해당한다고 할 것입니다.
[이 유]
❍ 「수도권정비계획법」 제7조제1항 및 같은 법 시행령 제10조에서는 수도권 중 같은 법 제6조제1항제1호에 따른 과밀억제권역 안에서는 같은 법 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제3조제1호에 따른 인구집중유발시설인 「고등교육법」 제2조에 따른 학교로서 대학·산업대학·교육대학 또는 전문대학(이에 준하는 각종학교를 각각 포함하며, 이하 같음)의 신설 또는 증설(입학정원의 증원을 말하며, 이하 같음)을 할 수 없도록 하되, 다만 「수도권정비계획법」 제7조제2항 및 같은 법 시행령 제11조제1호에서는 같은 법 제18조 및 같은 법 시행령 제24조에 따른 총량규제의 내용에 적합한 범위에서의 산업대학, 전문대학 또는 대학원대학의 신설 및 학교 입학정원의 증원, 과밀억제권역에서의 학교 이전 등을 허용하고 있습니다.
❍ 먼저, 「수도권정비계획법」상의 “학교의 신설”의 의미를 살펴보면, 같은 법에서는 “학교의 신설”에 대하여 별도의 정의규정을 두고 있지 아니한바, 법령상 용어의 의미는 해당 법령의 입법취지에 부합하도록 해석해야 할 것입니다. 그런데, 「수도권정비계획법」에서는 수도권을 과밀억제권역·성장관리권역·자연보전권역으로 구분하여 인구집중유발시설과 대규모 개발사업 등에 대한 행위제한 규정을 두면서 인구집중유발시설의 하나인 학교의 신설 등에 대한 규제를 두고 있는 점, 같은 법 제18조제1항 및 같은 법 시행령 제24조에서 학교가 수도권에 지나치게 집중되지 아니하도록 하기 위하여 신설 또는 증설의 총허용량을 정하여 이를 초과하는 신설 또는 증설을 제한하고 있는데 그 총허용량을 입학정원 증가 총수로 기준을 설정하여 제한하고 있고, 같은 법 제7조제1항에서는 학교의 증설을 입학정원의 증원으로 보아 입학정원을 규제의 대상으로 삼고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 같은 법 제7조에서 말하는 “학교의 신설”의 의미는 과밀억제권역 안에 학교를 신규로 설립함에 따라 입학정원이 새로 발생하는 경우뿐만 아니라 과밀억제권역 밖에 있던 학교가 권역 안으로 이전하여 그 권역 안에 입학정원이 새로 발생하는 경우를 포함하는 것으로 해석된다고 할 것이고(2006.7.6. 법제처 06-0198 회신례 참조), 그렇다면 비수도권에 소재한 산업대학의 일부 학과를 과밀억제권역 내로 옮겨 제2캠퍼스로 개교하는 것은 과밀억제권역 안에 입학정원이 새로 발생하는 것이므로 학교의 신설에 해당한다고 해석하는 것이 「수도권정비계획법」의 입법취지에 가장 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
❍ 한편, 「고등교육법」 제4조 및 동법 시행령 제2조에서는 국가 외의 자가 학교를 설립하고자 하는 경우에는 일정한 기준을 갖추어 교육과학기술부장관의 인가를 받도록 규정하고 있음을 들어 「수도권정비계획법」상 “학교의 신설”을 「고등교육법」상의 “학교의 설립”과 동일한 개념으로 보아야 한다는 주장도 있을 수 있으나, 「수도권정비계획법」에서는 「고등교육법」에 따른 학교의 설립을 “학교의 신설”로 본다고 규정하고 있지 아니할 뿐만 아니라, 「수도권정비계획법」은 수도권에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하여 수도권을 질서 있게 정비하고 균형 있게 발전시키는 것을 목적으로 하고 있는데 반해, 「고등교육법」은 학교의 종류와 학교의 설립·경영 등 고등교육에 관한 기본적인 사항을 정함을 목적으로 하고 있어 두 법은 학교에 대한 규율 목적을 서로 달리하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 「수도권정비계획법」에서 말하는 “학교의 신설”의 의미를 「고등교육법」에 따른 설립절차를 거쳐서 새로운 학교를 설립하는 경우만을 뜻하는 것으로 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
❍ 또한, 「수도권정비계획법 시행령」 제11조제1호다목 및 바목에서는 “신설”과 구분되는 “이전”이라는 용어를 사용하고 있다는 이유로, 비수도권에 소재한 산업대학의 일부 학과를 「수도권정비계획법」 제6조에 따른 과밀억제권역 내로 옮겨 제2캠퍼스로 개교하는 것은 학교의 지역적 위치를 옮기는 것으로 “학교의 이전”에 해당하고, 같은 법 제7조제2항 및 같은 법 시행령 제11조에 따라 과밀억제권역에서 행위허가의 대상이 되는 “학교의 신설”에 해당하지 않는다는 의견이 있을 수 있으나, 같은 법 시행령 제11조제1호다목의 “과밀억제권역에서의 학교 이전”이란 기존에 과밀억제권역 안에 있던 학교가 같은 과밀억제권역 내에서 위치를 변경하는 경우를 뜻하는 것으로, 학교의 신설에 해당하지 않지만 과밀억제권역 내 새로운 인구유입 효과가 없는 권역 내에서의 학교 위치변경을 허용하기 위한 규정으로 보이고, 같은 법 시행령 제11조제1호바목의 “대학과 전문대학간 통·폐합으로 인한 신설·증설 또는 이전으로서 대학 본부가 과밀억제권역 밖에서 과밀억제권역으로 이전하거나 과밀억제권역에 신설되지 않으며, 대학의 교사와 교지 등이 종전과 같이 사용되고, 폐지되는 전문대학의 교사와 교지 등은 대학의 교사와 교지 등으로 전환되는 것으로 수도권정비위원회의 심의를 거칠 것”이라는 규정도 대학의 통·폐합 과정에서 일정한 요건을 갖춘 경우 신설 등을 예외적으로 허용하기 위한 규정인 것으로 보이므로, 위와 같은 이유를 들어 이 사안의 경우가 “학교의 이전”에 해당한다는 주장은 타당하지 않다고 보입니다.
❍ 덧붙여, 「수도권정비계획법」 제7조제1항에서는 수도권 내 인구의 집중을 억제하기 위하여 과밀억제권역 안에서의 인구집중유발시설인 대학의 신설 또는 증설을 제한하면서 같은 법 제7조제2항 및 같은 법 시행령 제11조에서 예외적으로 과밀억제권역의 행위제한을 완화하고 있는데, 이와 같은 예외적 행위제한의 완화는 같은 법 제7조제1항의 행위제한을 전제로 하는 것인바, 만약 이 사안의 경우를 “학교의 이전”으로 본다면, “학교의 이전”은 애초부터 같은 법 제7조제1항의 행위제한 대상이 아니므로 행위제한 허가 등의 절차를 밟을 필요도 없이 당연히 허용된다고 할 수밖에 없어, 이와 같은 해석은 학교의 이전을 무제한으로 자유롭게 허용하게 되는 결과를 초래하여 수도권 내 인구집중을 억제하려는 「수도권정비계획법」의 입법취지에 정면으로 반하는 해석으로서 허용될 수 없다고 할 것입니다.
❍ 따라서, 비수도권에 위치한 산업대학의 일부 학과를 「수도권정비계획법」 제6조에 따른 과밀억제권역 내로 옮겨 제2캠퍼스로 개교하는 것은 같은 법 제7조제2항 및 같은 법 시행령 제11조에 따라 과밀억제권역에서 행위허가 등의 대상이 되는 학교의 신설에 해당한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
- 다만, 학교의 “신설”에 대한 정의규정이 없어 해석상 혼란이 있으므로 이에 관한 규정을 마련하면서, 동시에 “신설”의 개념 속에 포함된 행위 유형을 보다 구체화하는 등 법령을 정비할 필요가 있다고 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 12-0193, 2012.04.20.】