도시환경정비사업을 위한 조합설립에 대한 동의요건 중 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의율 산정방법 [법제처 11-0666]

◆ 정비사업구역내 1개 필지의 토지를 수인이 공유하고 있는 경우, 「도시 및 주거환경정비법」 제16조제1항에 따른 도시환경정비사업을 위한 조합설립에 대한 동의요건 중 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의율 산정방법(「도시 및 주거환경정비법」 제16조제1항 등 관련)

 

<질 의>

❍ 「도시 및 주거환경정비법」 제16조제1항에 따르면 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 시장·군수의 인가를 받아야 하는데, 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의율을 산정함에 있어 정비사업구역내에 1개 필지의 토지를 공유하고 있는 수인 간 조합설립을 위한 동의여부에 대하여 의견이 일치하지 않아 수인을 대표하는 1인을 정하지 못한 경우, 조합설립에 동의한 자의 지분에 해당하는 면적만큼 동의한 것으로 산정할 수 있는지?

 

<회 답>

❍ 「도시 및 주거환경정비법」 제16조제1항에 따른 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의율을 산정함에 있어, 정비사업구역내에 1개 필지의 토지를 공유하고 있는 수인 간 조합설립을 위한 동의여부에 대하여 의견이 일치하지 않아 수인을 대표하는 1인을 정하지 못한 경우, 조합설립에 동의한 자의 지분에 해당하는 면적만큼 동의한 것으로 산정할 수는 없다고 할 것입니다.

 

[이 유]

❍ 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제16조제1항에서는 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 시장·군수의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조제1항에서는 제16조제1항에 따른 동의는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하며, 인감증명서를 첨부하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조제2항에서는 제1항에 따른 토지등소유자의 동의자 수 산정방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그에 따른 도시정비법 시행령 제28조제1항제1호에서는 도시환경정비사업을 위한 조합설립에 대한 토지등소유자의 동의자 수 산정방법을 정하면서, 같은 호 가목에서 1필지의 토지 또는 하나의 건축물이 수인의 공유에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정하도록 하고 있습니다.

❍ 먼저, 도시정비법 제16조제1항에 따른 도시환경정비사업을 위한 조합설립에 대한 동의요건 중 토지등소유자의 4분의 3 이상 동의에 관하여 살펴보면, 1필지의 토지가 수인의 공유에 속하는 경우 도시정비법 시행령 제28조제1항제1호가목에서 그 수인을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정하도록 하고 있으므로 조합설립에 대한 동의서를 제출하기 위해서는 당해 토지의 공유자간 사전 협의 등을 통하여 대표자를 선출하여야 하고(법제처 2006.8.11. 회신 06-0140 해석례), 대표자 1인의 동의를 기준으로 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의여부를 판단하게 됩니다.

❍ 다음으로, 도시환경정비사업을 위한 조합설립에 대한 동의요건 중 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의에 관하여 살펴보면, 해당 동의여부에 대한 판단 역시 토지소유자의 동의를 전제로 하고 있고, 앞서 본 바와 같이 1필지의 토지가 수인의 공유에 속하는 경우 토지소유자가 조합설립에 대하여 동의하기 위해서는 도시정비법 제28조제1항제1호가목에 따라 토지의 공유자 간 사전 협의 등을 통하여 대표자를 선출하여야 할 것이므로, 결국 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의여부에 대한 판단 역시 대표자 1인의 동의를 기준으로 판단해야 할 것으로 해석됩니다.

❍ 특히, 도시정비법이 2009.2.6. 개정되기 전 구 도시정비법(2009.2.6. 법률 제9444호로 일부개정되어 같은 날 시행되기 전의 것) 제16조제1항에 따르면 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의만을 받으면 되었으나, 이와 같이 토지등소유자의 수만을 기준으로 조합설립 및 정비사업을 추진하게 되면 적은 면적을 가진 다수자의 동의로 인하여 많은 면적을 소유한 소수자의 권리를 침해하는 결과를 초래하므로 이를 방지하기 위하여 2009.2.6. 도시정비법이 개정되면서 토지면적의 2분의 1이상의 토지소유자의 동의요건을 추가하였는데,

❍ 2009.2.6. 도시정비법의 개정에 따라 도시정비법 시행령을 개정(2009.8.11. 대통령령 제21679호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것)하면서, 토지등소유자의 동의자 수 산정방법 및 절차 등에 관한 시행령 제28조에서는 종전과 동일하게 1필지를 수인이 공유하는 경우 수인을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정한다고만 규정하고, 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의요건에 관하여 별도의 규정을 두지 아니하였는바,

❍ 이러한 도시정비법 제16조의 개정취지, 입법연혁에 비추어 보더라도, 도시정비법 제16조제1항은 토지등소유자가 조합설립에 대하여 동의를 하면 그 동의자 수가 정비사업구역 내 전체 토지등소유자의 4분의 3 이상인지 그리고 동의한 토지소유자의 토지면적이 정비사업구역 토지면적의 2분의 1 이상인지를 판단하겠다는 의미로 해석될 뿐, 개정 전과 달리 토지등소유자의 동의율 산정방식에 있어서 두 요건을 달리 취급하려는 것은 아니라고 할 것입니다.

❍ 또한, 도시정비법 시행령 제28조제1항제1호는 같은 법 제17조의 위임을 받아 같은 법 제13조, 제14조 또는 제16조 등에 규정된 추진위원회의 구성, 추진위원회의 업무 및 비용부담, 조합의 설립인가 등과 관련한 토지등소유자의 동의여부를 판단하는 기준을 정한 것이므로 이러한 동의에 따라 토지등소유자에게 도시환경정비사업과 관련된 권리·의무 및 비용의 귀속이 이루어질 뿐만 아니라, 조합을 설립하여 정비사업을 시행하게 되면 1필지 토지공유자들의 경우 기존 토지를 잃고 정비사업에 따른 건축물을 분양받게 되므로(도시정비법 제6조제4항, 제48조, 제48조의2 및 제50조) 1필지 토지공유자들이 조합설립에 대한 동의를 하기 위해서는 공유자 간 충분한 협의가 필요하다고 할 것이고, 더불어 정비사업구역내 토지 또는 건축물이 수인의 공유에 속하는 경우 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 보고 그 이후 대표하는 1인을 기준으로 조합 총회 등의 의결 및 분양이 이루어지도록 한 도시정비법의 체계(도시정비법 제19조제1항제1호, 제48조제3항) 등을 고려할 때, 1필지 토지공유자들의 조합설립에 대한 동의여부는 공유자 간 협의에 따라 선출된 대표자 1인을 기준으로 판단하여야 할 것으로 해석됩니다.

❍ 따라서, 도시정비법 제16조제1항에 따른 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의율을 산정함에 있어, 정비사업구역내에 1개 필지의 토지를 공유하고 있는 수인 간 조합설립을 위한 동의여부에 대하여 의견이 일치하지 않아 수인을 대표하는 1인을 정하지 못한 경우, 조합설립에 동의한 자의 지분에 해당하는 면적만큼 동의한 것으로 산정할 수는 없다고 할 것입니다.

※ 법령정비권고의견

- 조합설립에 대한 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의와 관련하여, 현행 「도시 및 주거환경정비법」 제17조제2항에서는 토지등소유자의 동의자수 산정방법 및 절차 등에 관하여 대통령령에 위임하고 있는데, 그에 따른 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조의 제목이 “토지등소유자의 동의자수 산정방법 등”이라고 되어 있어 같은 조제1항이 토지등소유자의 4분의 3 이상 동의여부 판단시에만 적용되고 토지면적의 2분의 1 이상 동의여부 판단시에는 적용되지 않는다고 오인할 우려가 있으므로, 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제1항이 면적요건 판단시에도 적용됨을 명확히 규정할 필요가 있고, 더불어 토지 등 공유자의 경우 대표자 1인을 선정하는 방법에 관해서도 명시적으로 규정할 필요가 있음.

 

【법제처 법령해석례 : 법제처 11-0666, 2011.12.08.】