◆「유통산업발전법」에 따른 대규모점포를 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획시설인 대학의 부대시설로 설치할 수 있는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제2조 등 관련)
<질 의>
❍ 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 따르면 「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모점포는 도시계획시설이나 상업시설로는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 제2종일반주거지역에 설치할 수 없는데, 제2종일반주거지역에 대학을 도시계획시설로 결정하여 설치하면서, 대규모점포를 도시계획시설인 대학의 부대시설로서 설치할 수 있는지?
<회 답>
❍ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 제2종일반주거지역에 대학을 도시계획시설로 결정하여 설치하면서, 「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모점포를 도시계획시설인 대학의 부대시설로 보아 설치할 수는 없습니다.
[이 유]
❍ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제6호라목에서는 기반시설로서 “학교”를 규정하고 있고, 같은 조제7호에서는 “도시계획시설”이란 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제2조제1항에서는 기반시설 중 공공·문화체육시설의 하나로서 학교를 규정하고 있고, 학교 와 같은 해당 시설 그 자체의 기능 발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 기반시설에 포함하도록 규정하고 있는바, 도시계획시설의 부대시설로서 기반시설에 포함되기 위해서는 “해당 시설의 기능 발휘와 이용을 위하여 필요한 범위” 내에서 가능하다고 할 것입니다.
❍ 먼저 도시계획시설인 “학교” 중 대학은 국민의 고등교육을 장려하고 교육을 통하여 인재를 양성하는 것을 목적으로 하는 시설이라 할 것인데, 「유통산업발전법」 제2조제3호의 “대규모점포”는 상품의 판매 등을 위하여 하나 또는 둘 이상의 연접되어 있는 건물 안에 하나 또는 여러 개로 나누어 설치되는 상시 운영되는 매장면적의 합계가 3천 제곱미터 이상인 매장을 보유한 점포의 집단으로서, 같은 법 시행령 별표 1에서는 대형마트, 전문점, 백화점, 쇼핑센터 등을 대규모점포의 종류로 열거하고 있는바, 이러한 대규모점포는 그 규모를 고려할 때에 대학의 학생들 외에도 불특정 다수인들을 대상으로 식품·가전제품 및 각종 생활용품 등을 종합적으로 판매하거나 이에 필요한 편익을 제공하는 시설로서 상행위를 통한 사익추구가 주목적이고 도시계획시설인 대학 자체의 교육 목적에 대한 기능 발휘나 대학구성원 등의 이용을 위하여 필요한 부대시설로 보기는 어려울 것입니다.
❍ 다음으로 국토계획법 시행령 제83조제1항에서는 용도지역·용도지구 안에서의 도시계획시설에 대해서는 용도지역 안에서의 건축제한 규정을 적용받지 아니하도록 하고 있으나, 국토계획법 제43조제2항에서는 도시계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령으로 정하도록 함에 따라, 그 위임을 받은 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제90조에서는 학교의 구조 및 설치에 관해서는 「고등교육법」 등이 정하는 바에 따르도록 규정하고 있는바, 대학을 도시계획시설로 설치하기 위해서는 「고등교육법」 제4조제1항에 따라야 할 것입니다.
❍ 그런데, 「고등교육법」 제4조제1항의 위임을 받은 「대학설립·운영 규정」 별표 2에서는 교사시설을 교육기본시설, 지원시설, 연구시설, 부속시설로 구분하면서, 각 시설의 부대시설도 포함하고 있으나, 그 부대시설의 종류나 용도, 규모 등 부대시설의 설치에 대해서는 특별히 규정하고 있지 않고 있으므로, 학교를 도시계획시설로 설치하려는 경우에는 학교의 부대시설의 설치에 관해서도 결국 국토계획법에 적합하게 설치하여야 할 것인바, 위에서 살펴본 바와 같이 국토계획법에 따른 도시계획시설의 부대시설로 보아 설치하기는 어려울 것입니다.
❍ 한편, 「대학설립·운영 규정」 제2조제7항에서는 교지에는 설립주체 외의 자가 소유하는 건축물을 둘 수 없도록 규정하면서, 단서에서 「건축법」 제2조제2항의 문화 및 집회시설, 판매시설, 교육연구시설, 노유자시설, 수련시설, 운동시설, 업무시설 또는 부설주차장 등 교육 및 공공의 목적에 부합하는 시설로서 설립주체에게 소유권이 이전되는 건축물이나 국가 등이 교지 안에 건축하고자 하는 시설로서 설립주체가 그 필요성을 인정하는 건축물은 교지에 둘 수 있도록 규정하고 있으나, 이는 설립주체가 아닌 자가 교지에 설치할 수 있는 건축물의 용도를 예시한 것이므로, 단서에서 예시된 시설들을 당연히 설치할 수 있다는 규정이라기보다는 “교육 및 공공의 목적”에 부합하는 시설인 경우에만 설치할 수 있다는 것으로 해석되고, 그 밖에 교지에 설치할 수 있는 판매시설의 종류와 규모에 대해서는 구체적으로 규정을 두고 있지 않으므로, 교지에 판매시설과 같은 건축물을 설치할 경우에도 국토계획법 등 관계 법령의 규정에 적합하여야 할 것입니다.
❍ 그렇다면 도시계획시설인 학교에 판매시설이 들어올 수 있다고 하더라도 결국 도시계획시설의 부대시설로서 대학의 지정 목적에 반하지 않는 범위에서 판매시설이 허용된다고 할 것인데, 특별한 사정이 없는 한 대규모점포는 일반 소비자를 위한 대형판매시설로서 운영된다는 그 설치 목적·기능과 도시계획시설인 대학의 주변지역이 제2종일반주거지역이어서 대규모점포 자체가 원칙적으로 해당 용도지역에서 설치가 불가능한 시설인데 도시계획시설 안에서 허용된다는 것은 도시계획제도 자체의 취지에도 반한다는 점을 고려할 때, 대규모점포가 국토계획법 시행령 제2조제1항에 따른 “학교의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 시설”이나 「대학설립·운영 규정」 제2조제7항 단서에 따른 “교육 및 공공의 목적에 부합하는 시설”에 해당한다고 보기는 어려울 것입니다.
❍ 따라서 국토계획법에 따른 제2종일반주거지역에 대학을 도시계획시설로 결정하여 설치하면서, 「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모점포를 도시계획시설인 대학의 부대시설로 보아 설치할 수는 없습니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 11-0220, 2011.07.21.】