◆ 산지의 용도지역 변경을 위한 도시관리계획 변경 협의절차의 진행 중 협의권자가 변경된 경우, 변경된 협의권자와 협의를 하려면 종전의 협의신청만 철회하면 되는지 여부(「산지관리법 시행령」 제52조 및 부칙 제8조 등 관련)
<질 의>
❍ 시장·군수의 신청에 따라 시·도지사가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시관리계획을 변경결정하는 과정에서 산지의 용도지역 변경을 위하여 「산지관리법」 제8조에 따라 산림청장과의 협의절차를 진행하던 중 「산지관리법 시행령」 제52조가 개정되어 해당 산지에서의 구역 등 지정·결정에 관한 협의권자가 산림청장에서 시·도지사로 변경되었고, 같은 영 부칙 제8조에서는 위임사무가 변경된 부분에 대한 행정절차가 진행 중인 경우에는 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따르도록 하는 경과조치를 두고 있는데,
❍ 변경된 협의권자인 시·도지사와 산지의 용도지역 변경에 관한 협의를 하려면 종전의 규정에 따라 산림청장에게 한 협의신청만 철회하고 변경된 협의권자에게 동일한 내용의 협의신청을 하면 되는지, 아니면 도시관리계획 변경결정 절차 모두를 다시 시작하여야 하는지?
<회 답>
❍ 변경된 협의권자인 시·도지사와 산지의 용도지역 변경에 관한 협의를 하려면 종전의 규정에 따라 산림청장에게 한 협의신청만 철회하고 변경된 협의권자에게 동일한 내용의 협의신청을 하면 됩니다.
[이 유]
❍ 「산지관리법」 제8조제1항에 따르면, 관계 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역·지구 및 구역 등으로 지정하거나 결정하려면 산림청장과 미리 협의하도록 되어 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따르면 시장·군수 등이 관할 구역에 대하여 도시관리계획을 입안한(제24조) 후 주민과 지방의회의 의견 청취 절차를 거쳐(제28조) 시·도지사에게 도시관리계획 결정(변경 포함. 이하 같음)을 신청(제29조)하고, 이에 따라 시·도지사가 도시관리계획을 결정하기 위해서는 관계 행정기관의 장과 협의 절차를 거치도록(제30조) 되어 있습니다.
❍ 한편, 「산지관리법」 제52조제1항에 따르면 이 법에 따른 산림청장의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 시·도지사 등에게 위임할 수 있다고 되어 있고, 구 「산지관리법 시행령」(2010.12.7. 대통령령 제22513호로 개정되기 전의 것을 말함) 제52조제1항제2호에 따르면 산림청장은 보전산지 면적이 3만제곱미터 이상 50만제곱미터 미만인 지역등의 지정협의·결정협의 및 변경협의의 권한을 그 소관에 따라 시·도지사에게 위임하고 있었는데, 같은 영이 2010.12.7. 대통령령 제22513호로 개정되면서 같은 호 중 “50만제곱미터”가 “100만제곱미터”로 변경되어 시·도지사가 위임받은 협의 권한의 범위가 확대되었고, 개정 당시 같은 영 부칙 제8조는 이 영 시행 당시 제52조제1항·제3항 및 제7항의 개정규정에 따라 위임사무가 변경된 부분에 대한 행정절차가 진행 중인 경우에는 그 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있습니다.
❍ 따라서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시관리계획 변경결정을 위하여 「산지관리법」 제8조제1항에 따른 협의절차를 진행하고 있던 해당 사안의 경우, 「산지관리법 시행령」이 개정됨에 따라 협의권자가 산림청장에서 시·도지사로 변경되었지만 부칙 제8조의 경과조치에 따라 행정절차가 진행 중인 경우에 해당하여 종전 규정에 따른 협의권자와 협의를 계속하여야 할 것인데, 변경된 협의권자인 시·도지사와 용도지역 변경에 관한 협의를 하려면 종전의 규정에 따라 산림청장에게 한 협의신청만 철회하고 변경된 협의권자에게 동일한 내용의 협의신청을 하면 되는지, 아니면 도시관리계획 변경결정 절차 모두를 다시 시작하여야 하는지가 문제됩니다.
❍ 우선, 「산지관리법 시행령」 부칙 제8조의 문언을 보면, 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따르도록 한 것은 “제52조제1항의 개정규정에 따라 위임사무가 변경된 부분”에 대한 행정절차가 진행 중인 경우에 한정된다고 할 것인바, 「산지관리법 시행령」 제52조제1항제2호에서는 「산지관리법」 제8조제1항, 즉 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역 등으로 결정하는 경우에 하도록 되어 있는 “산림청장과의 협의”와 관련하여 협의권의 위임을 규정하고 있어, 해당 사안의 경우 「산지관리법 시행령」 부칙 제8조에 따른 “개정규정에 따라 위임사무가 변경된 부분”은 다른 절차와는 별개로 “산림청장과의 협의 부분”만 해당한다는 점이 문언상 명백하므로, “산림청장과의 협의가 진행 중인 경우”만 같은 조에 따른 “행정절차가 진행 중인 경우”로 볼 수 있을 것이고, 따라서 산림청장에 대한 협의신청 철회 등으로 해당 협의절차만 더 이상 진행되지 않는다면 해당 부칙 규정은 적용될 수 없다고 할 것입니다.
❍ 다음으로, 법령을 개정하면서 부칙에 경과조치 규정을 두는 취지를 살펴보면, 경과조치란 법령 개정에 따른 새로운 법질서로 전환하는 과정이 부드럽고 순조롭게 진행될 수 있도록 하는 것으로, 이미 어떤 권리나 법적인 지위를 확보한 사람이나 사항에 대하여 일단 그 권리나 지위를 인정하면서 새로운 법질서에 맞추어 나가도록 하는 과도적 조치라고 할 것인데, 「산지관리법 시행령」 부칙 제8조의 경과조치 역시 산림청장과의 협의 등과 관련하여 협의신청을 한 자의 경우 등 이미 행정절차를 진행 중인 경우에는 굳이 그 절차를 변경할 필요 없이 기존의 지위를 인정하여 변경 없이 행정절차를 계속할 수 있도록 함으로써 행정절차를 간소화하고 행정업무의 효율성을 기하려는 것이고, 그렇다면 굳이 기존의 지위를 인정받기 원하지 아니하는 자에게까지 해당 규정에 따라 구법의 질서에 편입되도록 강요하여 원천적으로 신법의 개정규정이 적용될 수 없다고 해석하는 것은 이러한 경과조치 규정의 취지에 비추어 볼 때 합리적인 해석이라고 볼 수 없습니다.
❍ 또한, 해당 사안의 경우 산지관리법령에 따른 협의권자의 변경에 관한 사항에 한정되어 있고, 해당 협의권자를 변경하기 위하여 협의신청을 철회하고 다시 협의신청을 하더라도 다른 절차에 대해서는 영향을 미치는 바가 없다고 볼 수 있는데, 그럼에도 불구하고 해당 협의권자를 변경하기 위하여 그와 무관한 모든 절차를 다시 진행하는 것은 행정력의 낭비라고 할 것입니다.
❍ 따라서, 산림청장에게 한 종전의 협의신청을 철회하고 동일한 내용의 협의신청을 다시 한다면, 이는 「산지관리법 시행령」 부칙 제8조에 따른 행정절차가 진행 중인 경우에 해당한다고 볼 수 없어 변경된 협의권자와 협의할 수 있을 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 11-0079, 2011.04.28.】