[1] 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률 규정을 잘못 해석하여 행정처분을 한 경우, 그 하자가 중대하고 명백한지 판단하는 방법
[2] 구 도시 및 주거환경정비법 제16조제3항에서 규정한 ‘토지 또는 건축물 소유자’의 의미
◆ 대법원 2013.05.23. 선고 2010두24975 판결 [재건축 결의 부존재 확인]
♣ 원고, 피상고인 / 별지 원고 명단 기재와 같다. <별지 생략>
♣ 피고, 상고인 / 서울특별시 노원구청장
♣ 피고보조참가인, 상고인 / 월계동주택재건축정비사업조합
♣ 원심판결 / 서울고법 2010.10.13. 선고 2010누13809 판결
<주 문>
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
<이 유>
상고이유를 판단한다.
1. 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별할 때에는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다. 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 2004.10.15. 선고 2002다68485 판결, 대법원 2009.9.24. 선고 2009두2825 판결 등 참조).
원심이 인용한 제1심이 인정한 사실관계에 의하면, 피고는 2006.6.12. 이 사건 조합설립인가신청에 대하여 검토한 결과 이 사건 조합설립에 대하여 이 사건 사업구역 안의 건축물 소유자의 5분의 4 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 동의를 얻었다는 이유로 구 도시 및 주거환경정비법(2007.12.21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제16조제3항에 따라 피고보조참가인의 전신인 이 사건 추진위원회에 대하여 조합설립을 인가(이하 ‘이 사건 인가처분’이라 한다)한 사실, 토지 또는 건축물 소유자가 이 사건 조합설립 동의를 할 당시의 조합설립동의서에는 ‘건축물철거 및 신축비용 개산액’란이 공란이었으나, 피고에게 조합설립인가를 신청하기 위하여 제출된 조합설립동의서에는 위 공란이 모두 기재되어 있었던 사실을 알 수 있다.
이를 위 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 인가 신청 시에 피고에게 제출된 조합설립 동의서에 ‘건축물철거 및 신축비용 개산액’이 모두 기재되어 있었던 이상, 비록 조합설립동의 당시에는 그 부분이 공란으로 되어 있었다고 하더라도 특별한 사정이 없는 한 이를 인가한 피고의 이 사건 인가처분을 당연무효라고 할 수는 없다(대법원 2010.10.28. 선고 2009다29380 판결 등 참조).
이와 달리 원심은, 이 사건 인가 신청 시에 피고에게 제출된 조합설립동의서 중 ‘건축물철거 및 신축비용 개산액’ 부분이 동의서 작성 시 공란으로 되어 있었다가 사후에 보충된 것으로 의심할 수 있는 사정이 있다는 등의 그 판시와 같은 사정만을 이유로 이 사건 인가처분이 무효라고 판단하였으므로, 이러한 원심판단에는 행정처분의 무효에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
2. 법은 ‘토지 또는 건축물의 소유자’를 ‘토지등소유자’와 구별하여 사용하고 있고(법 제2조제9호, 제16조제1항, 제3항, 제39조), 토지 또는 건축물만을 소유한 자는 비록 주택재건축사업에 있어서 조합원이 될 수 없지만(법 제19조제1항, 제2조제9호), 그 소유의 토지 또는 건축물은 매도청구의 대상이 되는 것이어서(법 제39조) 주택재건축사업조합의 설립에 중대한 이해관계가 있다는 점과 법 제16조제3항의 문언 자체의 의미 등을 종합해 고려하면, 법 제16조제3항에서 규정한 ‘토지 또는 건축물 소유자’는 토지와 건축물을 모두 소유한 자뿐만 아니라 토지만을 소유한 자, 건축물만을 소유한 자 모두를 포함하는 것을 의미한다고 해석함이 상당하다(대법원 2012.10.25. 선고 2010두25107 판결 참조).
원심이 인용한 제1심이 인정한 사실관계에 의하면, 이 사건 인가신청 시 이 사건 사업구역 안의 토지 또는 건축물의 소유자 수는 토지 및 건축물 소유자 143명, 토지 소유자 23명 합계 166명인데 그 중 조합설립에 동의한 자의 수는 토지 및 건축물 소유자 115명, 토지 소유자 7명 등 모두 122명으로 그 동의율은 73.49%임을 알 수 있으므로, 이 사건 인가신청은 법 제16조제3항의 토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상의 동의요건을 충족하지 못하였다고 하겠다.
그럼에도 피고가 이 사건 인가처분을 함에 있어 법 제16조제3항의 ‘토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상’은 ‘토지 소유자의 5분의 4 이상’ 또는 ‘건축물 소유자의 5분의 4 이상’ 중 어느 하나의 요건만 충족하면 된다고 보아 건축물 소유자 143명 중 115명의 동의(동의율 80.42%)만으로 그 동의요건이 충족된 것으로 본 것은 조합설립의 동의정족수에 관한 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 그 하자가 중대한 것임은 원심이 판단한 바와 같다.
그러나 ‘토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상’의 문언적 의미가 명확한 것은 아니고 다의적으로 해석될 여지가 충분히 있는 점, 매도청구에 관한 법 제39조가 ‘조합설립에 동의하지 아니한 자’와 별도로 ‘건축물 또는 토지만 소유한 자’도 매도청구의 상대방으로 규정하고 있어 ‘건축물 또는 토지만 소유한 자’는 조합설립 동의의 상대방이 아니라고 오인할 여지가 있는 점, 건축물 또는 토지만 소유한 자는 주택재건축조합의 조합원이 될 수도 없는 점 등을 종합하면, 법 제16조제3항의 ‘토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상’의 해석에 관하여 대법원의 판결이 있기 전에 이루어진 이 사건 인가 처분에 있어서는 ‘토지 및 건축물 소유자, 토지 소유자, 건축물 소유자’ 모두의 5분의 4 이상의 동의를 얻어야 한다는 점이 객관적으로 명백하였다고 할 수 없어, 이 사건 인가처분이 당연무효라고 볼 수는 없다.
그럼에도 원심은, 이 사건 인가신청 당시 제출된 동의서 수 자체가 법 제16조제3항에 규정된 토지 또는 건축물 소유자의 동의요건 4/5에 미치지 못하여 이 사건 인가처분은 당연무효라고 판단하였으므로, 이러한 원심판단에는 조합설립인가처분의 당연무효에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이상훈(재판장) 신영철 김용덕 김소영(주심)