◆ 개선명령의 이행기간 내에 그 이행을 완료하였다는 보고를 받은 경우로서 그 이행여부를 검사한 결과 배출허용기준을 초과하였으나, 같은 이행기간 내에 2차 이행보고를 받아 검사를 한 결과 배출허용 기준을 초과하지 않은 경우 1차 검사결과에 근거하여 새로운 행정처분을 할 수 있는지 여부(「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」별표 22 제1호가목 등 관련)
<질 의>
❍ 환경부장관이 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제39조에 따라 개선명령을 받은 자에게 같은 법 제45조제2항에 따라 개선명령의 이행기간 내에 2회에 걸쳐 그 이행을 완료하였다는 이행보고를 받아 검사를 한 결과 1차 검사 시에는 배출허용기준을 초과하였으나 2차 검사 시에는 그 기준을 초과하지 않은 경우,
❍ 환경부장관은 1차 이행보고 검사결과 배출허용기준 초과한 행위에 대하여 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」 별표 22 제2호가목9)를 적용하여 새로운 행정처분을 할 수 있는지?
<회 답>
❍ 환경부장관이 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제39조에 따라 개선명령을 받은 자에게 같은 법 제45조제2항에 따라 개선명령의 이행기간 내에 2회에 걸쳐 그 이행을 완료하였다는 이행보고를 받아 검사를 한 결과 1차 검사 시에는 배출허용기준을 초과하였으나 2차 검사 시에는 그 기준을 초과하지 않은 경우에, 환경부장관은 1차 이행보고 검사결과 배출허용기준 초과한 행위에 대하여 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」 별표 22 제2호가목9)를 적용하여 새로운 행정처분을 할 수 없다고 할 것입니다.
[이 유]
❍ 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」(이하 “수질보전법”이라 함)제32조제1항에 따르면 폐수배출시설(이하 “배출시설”이라 함)에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다고 규정하고 있고, 수질보전법 제39조에 따르면 환경부장관은 제37조제1항의 규정에 의한 신고를 한 후 조업 중인 배출시설(폐수무방류배출시설을 제외함)에서 배출되는 수질오염물질의 정도가 제32조의 규정에 의한 배출허용기준을 초과한다고 인정하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 기간을 정하여 사업자(제35조제5항의 규정에 의한 공동방지시설 운영기군의 대표자를 포함함)에게 그 수질오염물질의 정도가 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 취할 것(이하 “개선명령”이라 함)을 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제40조에 따르면 환경부장관은 제39조의 규정에 의하여 개선명령을 받은 자가 개선명령을 이행하지 아니하거나 기간 이내에 이행은 하였으나 검사결과가 제32조의 규정에 의한 배출허용기준을 계속 초과할 때에는 당해 배출시설의 전부 또는 일부에 대한 조업정지를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
❍ 그리고, 수질보전법 제45조에 따르면 제39조·제40조의 규정에 따른 개선명령·조업정지명령을 받은 자가 그 명령을 이행한 때에는 지체 없이 이를 환경부장관에게 보고하여야 하고, 보고를 받은 환경부장관은 관계공무원으로 하여금 지체 없이 그 명령의 이행상태 또는 개선완료상태를 확인하게 하고, 폐수오염도 검사가 필요하다고 인정되는 경우에는 시료를 채취하여 환경부령이 정하는 검사기관에 오염도검사를 지시하거나 의뢰하여야 한다고 규정하고 있습니다.
❍ 그런데, 수질보전법 시행규칙 별표 22 제2호가목9)에서는 수질보전법 제39조에 따른 개선명령을 받은 자가 이행기간 내에 이행 보고를 하였으나 검사 결과 개선명령을 받은 원인이 되는 같은 항목에 대하여 배출허용기준을 초과한 경우 위반행위의 횟수에 따라 개선명령이나 조업정지의 행정처분을 명할 수 있다고 규정하고 있는바,
❍ 이 사안에서는 환경부장관이 수질보전법 제39조에 따라 개선명령을 받은 자에게 같은 법 제45조제2항에 따라 개선명령의 이행기간 내에 2회에 걸쳐 그 이행을 완료하였다는 이행보고를 받아 검사를 한 결과 1차 검사 시에는 배출허용기준을 초과하였으나 2차 검사 시에는 그 기준을 초과하지 않은 경우에, 환경부장관은 1차 이행보고 검사결과 배출허용기준 초과한 행위에 대하여 수질보전법 시행규칙 별표 22 제2호가목9)를 적용하여 새로운 행정처분을 할 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
❍ 살피건대, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안되는바, 수질보전법 시행규칙 별표 22 제2호가목9)에 따른 행정처분을 하기 위해서는 “수질보전법 제39조에 따른 개선명령을 받은 자가 이행기간 내에 이행 보고를 하였으나 검사 결과 할당부하량 등을 계속 초과하거나 개선명령을 받은 원인이 되는 같은 항목에 대하여 배출허용기준을 초과한 경우”에 해당하여야 하는데, 이 사안에서와 같이 개선명령 받은 자가 그 개선명령의 이행기간 총 2회에 걸쳐 이행보고를 하여 그 개선기간 내의 2차 이행보고에 따른 검사결과 배출허용기준을 초과하지 않은 경우 종국적으로 개선명령의 원인이 되는 사항이 개선되었으므로 이는 개선명령의 이행을 완료한 것이라고 할 것인바, 그럼에도 불구하고 1차 이행보고 검사결과만을 근거하여 배출허용기준을 초과여부를 판단한다면 이는 침익적 행정처분에 대한 행정법규의 확장해석 또는 유추해석에 해당하여 허용되지 않는다고 할 것입니다.
❍ 또한, 수질보전법 시행규칙 별표 22 제2호가목9)의 근거법령인 수질보전법 제40조에 따르면 “환경부장관은 제39조의 규정에 의하여 개선명령을 받은 자가 개선명령을 이행하지 아니하거나 기간 이내에 이행은 하였으나 검사결과가 제32조의 규정에 의한 배출허용기준을 계속 초과할 때에는 당해 배출시설의 전부 또는 일부에 대한 조업정지를 명할 수 있다”고 규정하고 있는바, 이 사안에서 개선명령을 받은 자는 개선명령의 이행을 위하여 총 2회에 걸쳐 이행보고를 하고, 2차 이행보고에 따른 검사결과에서 배출허용기준 이하로 내려가게 함으로써 더 이상 배출허용기준을 초과하지 아니하게 되었으므로 수질보전법 제40조 전단의 “개선명령을 이행하지 아니한 자”에 해당하지 아니할 뿐만 아니라 같은 조 후단의 “개선명령 기간 이내에 이행을 하였음에도 배출허용기준을 계속 초과한 자”에도 해당하지 않음이 법문언상 명백할 뿐만 아니라, 행정청이 부여한 개선기간 이내에 명령의 이행내용을 완료한 자에게 더 이상 행정처분을 할 합리적 이유도 없다고 할 것입니다.
❍ 만약, 이 사안에서 환경부장관이 개선명령의 이행기간 내에 그 이행을 완료한 자에게 1차 이행보고 검사결과 배출허용기준 초과한 행위에 대하여 수질보전법 시행규칙 별표 22 제2호가목9)를 적용하여 새로운 행정처분을 할 수 있다고 해석할 경우, 행정관청의 개선명령을 신속하게 수행하기 위하여 개선기간 내에 개선이행 보고를 한 자에 대하여 종국적으로 개선기간 내에 그 이행을 완료하였음에도 불구하고 새로운 행정처분을 하는 것으로서 이는 성실하게 개선명령을 이행하려는 자가 오히려 불이익하게 처분되는 불합리한 결과를 초래할 뿐만 아니라, 행정처분의 주된 내용 중에 하나인 개선명령의 이행기간이 1차 이행보고 시까지로 단축하는 효과를 낳게 되므로 명문의 근거 규정이 없는 한 허용되지 않는다고 할 것입니다.
❍ 따라서, 환경부장관이 수질보전법 제39조에 따라 개선명령을 받은 자에게 같은 법 제45조제2항에 따라 개선명령의 이행기간 내에 2회에 걸쳐 그 이행을 완료하였다는 이행보고를 받아 검사를 한 결과 1차 검사 시에는 배출허용기준을 초과하였으나 2차 검사 시에는 그 기준을 초과하지 않은 경우에, 환경부장관은 1차 이행보고 검사결과 배출허용기준 초과한 행위에 대하여 수질보전법 시행규칙 별표 22 제2호가목9)를 적용하여 새로운 행정처분을 할 수 없다고 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 13-0567, 2014.04.17.】