◆ 반환공여구역주변지역의 오염토양의 정화비용의 부담주체(「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」 제28조)
<질 의>
❍ 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」 제28조에 따라 반환공여구역주변지역에 대한 환경기초조사를 실시한 결과 토양오염의 원인자가 미합중국 군대로 확인되어 이를 기초로 하여 환경부장관 및 시장·군수·구청장이 환경 오염 및 예방대책을 수립·시행하는 경우, 오염된 토양의 정화비용은 환경부장관 및 시장·군수·구청장이 부담하여야 하는지 아니면, 「토양환경보전법」 제10조의3에 따른 오염원인자가 부담하여야 하는지?
<회 답>
❍ 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」 제28조에 따라 반환공여구역주변지역에 대한 환경기초조사를 실시한 결과 토양오염의 원인자가 미합중국 군대로 확인되어 이를 기초로 하여 환경부장관 및 시장·군수·구청장이 환경 오염 및 예방대책을 수립·시행하는 경우, 오염된 토양의 정화비용은 「토양환경보전법」 제10조의3에 따른 오염원인자가 부담하여야 합니다.
[이 유]
❍ 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」(이하 “주한미군주변지역지원법”이라 함) 제3조에 따르면, 같은 법은 공여구역주변지역이나 반환공여구역주변지역의 발전이나 활용 지원에 관한 사항에 있어 다른 법률에 우선하여 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제28조에 따르면, 환경부장관 및 시장·군수·구청장은 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역에 대한 환경기초조사를 정기적으로 실시하여야 하며, 이를 기초로 하여 환경 오염 및 예방대책을 수립·시행하여야 하고(제1항), 환경기초조사의 방법·시기 등 필요한 사항에 대하여는 대통령령으로 정한다(제2항)고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제27조에 따르면, 환경기초조사의 범위는 지하수 및 지표수의 수질·대기·토양 등에 대한 계획·조사 및 치유대책을 포함하고(제1호), 환경기초조사는 당해 기초지방자치단체장이 1단계 조사를 실시하고 환경부장관이 2단계 조사를 실시한다(제2호)고 규정하고 있습니다.
❍ 한편, 「토양환경보전법」 제10조의3(토양오염의 피해에 대한 무과실책임)제1항에 따르면, 토양오염으로 인하여 피해가 발생한 때에는 당해 오염원인자가 그 피해를 배상하고 오염된 토양을 정화하여야 한다(제1항)고 규정하고 있고, 같은 조제3항에 따르면, 토양오염물질을 토양에 누출·유출시키거나 투기·방치함으로써 토양오염을 유발시킨 자(제1호), 토양오염의 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설을 소유·점유 또는 운영하고 있는 자(제2호), 합병·상속 그 밖의 사유로 제1호 및 제2호에 해당되는 자의 권리·의무를 포괄적으로 승계한 자는 제1항에 따른 오염원인자로 본다고 규정하고 있습니다.
❍ 우선, 주한미군주변지역지원법 제28조와 「토양환경보전법」의 해당 규정과의 관계에 대하여 살펴보면, 어떤 법령이 규정하고 있는 일반적인 사항과는 다른 특정의 경우를 한정하거나 특정의 지역을 한정하여 적용하는 법령이 있는 경우에 이 두개의 법령은 일반법과 특별법의 관계에 있다고 하고, 특별법이 규율하고 있는 사항에 관한 한 특별법의 규정이 우선적으로 적용되며, 일반법의 규정은 특별법의 규정에 모순·저촉되지 아니하는 범위 안에서 적용된다고 할 것인바, 주한미군주변지역지원법 제3조에서 같은 법은 반환공여구역주변지역의 발전이나 활용 지원에 관한 사항에 있어 다른 법률에 우선하여 적용한다고 하고 있으므로, 주한미군주변지역지원법 제28조에서 규율하고 있는 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역에 대한 환경기초조사 및 이를 기초로 수립·시행하는 환경 오염 및 예방대책에 관한 사항은 주한미군주변지역지원법 제28조가 「토양환경보전법」에 우선하여 적용된다고 할 수 있고, 주한미군주변지역지원법 제28조에서 규율하고 있지 않은 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 토양환경의 보전 및 관리에 관한 사항에 대하여는 「토양환경보전법」이 적용된다고 할 것입니다.
❍ 그런데, 주한미군주변지역지원법 제28조는 미합중국 군대에게 공여되거나 공여되었던 구역으로 인해 낙후된 주변지역의 환경오염을 예방하고 환경을 적정하게 관리·보전하며, 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 개발시 오염원인에 대한 책임소재를 명확히 하고자 환경부장관 및 시장·군수·구청장으로 하여금 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역에 대한 환경기초조사를 정기적으로 실시하고 이를 기초로 환경 오염 및 예방대책을 수립·시행하도록 한(2007.6. 국회 행정자치위원회 검토보고서 및 같은 법률의 개정이유서 참조) 취지라 할 것이므로, 주한미군주변지역지원법 제28조에 따른 환경 오염 및 예방대책의 수립·시행은 환경부장관 및 시장·군수·구청장이 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 토양, 수질, 대기 등 환경을 적정하게 보전하고 관리하는 자의 지위에서 환경 오염 및 예방대책을 마련하고 이를 시행하는 것이라 할 것입니다.
❍ 또한, 주한미군주변지역지원법 제28조 및 같은 법 시행령 제27조에서 환경기초조사의 범위, 방법 및 시기 등에 대하여는 규정하고 있으나, 환경 오염 및 예방대책의 시행방법 등에 대하여는 규정하고 있지 않으므로, 위에서 살펴본 특별법과 일반법과의 관계에 따라 주한미군주변지역지원법 제28조에서 규율하고 있지 않은 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 토양환경의 보전 및 관리에 관한 사항 즉, 토양오염의 기준, 토양오염의 피해에 대한 책임, 토양오염의 정화 등 토양오염방지조치명령 등은 「환경정책기본법」과 「토양환경보전법」의 관련 규정이 적용된다고 할 것입니다.
❍ 그런데, 「환경정책기본법」 제7조에서 오염원인자 책임의 원칙을 규정하고 있고, 「토양환경보전법」 제10조의3에서는 토양오염으로 인하여 피해가 발생한 때에는 오염원인자가 그 피해를 배상하고 오염된 토양을 정화하여야 하며, 토양오염물질을 토양에 누출·유출시키거나 투기·방치함으로써 토양오염을 발시킨 자와 그 자의 권리·의무를 포괄적으로 승계한 자 등을 오염원인자로 본다고 규정하고 있으며, 같은 법 제15조제3항에서 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 우려기준을 넘는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 오염토양의 정화 등의 조치를 실시하도록 오염원인자에게 명할 수 있도록 하고 있으므로, 환경부장관 및 시장·군수·구청장이 주한미군주변지역지원법 제28조에 따라 반환공여구역주변지역의 환경 오염 및 예방대책을 시행함에 있어서 반환공여구역주변지역의 토양이 오염된 경우에는 「토양환경보전법」 제10조의3에 따라 그 토양의 오염원인자가 피해의 배상을 하고 그 토양을 정화할 책임이 있으며, 같은 법 제15조제3항 단서에 따라 오염원인자에 의한 정화가 곤란하다고 인정하여 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 토양정화를 실시하는 것은 별론으로 하고 같은 법 제15조제3항 본문에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 그 토양의 오염원인자에게 오염토양의 정화 등의 조치를 실시하도록 명할 수 있다 할 것입니다.
❍ 만약, 주한미군주변지역지원법 제28조에 따른 환경 오염 및 예방대책의 수립·시행의 범위에 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 토양오염을 포함한 환경오염에 대하여 그 정화의 책임이 환경부장관 및 시장·군수·구청장에게 있고, 「환경정책기본법」 제7조 및 「토양환경보전법」 제10조의3에 따른 오염원인자 책임의 원칙 및 토양오염의 피해에 대한 무과실책임의 적용이 배제된다고 해석할 경우, 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 토양오염은 그 오염원인자와 상관없이 즉, 그 지역의 거주자가 토양오염의 원인자라 하더라도 환경부장관 및 시장·군수·구청장이 그 오염된 토양의 정화비용을 모두 부담하게 되는 불합리한 문제가 발생한다고 할 것입니다.
❍ 따라서, 주한미군주변지역지원법 제28조에 따라 반환공여구역주변지역에 대한 환경기초조사를 실시한 결과 토양오염의 원인자가 미합중국 군대로 확인되어 이를 기초로 하여 환경부장관 및 시장·군수·구청장이 환경 오염 및 예방대책을 수립·시행하는 경우, 오염된 토양의 정화비용은 「토양환경보전법」 제10조의3에 따른 오염원인자가 부담하여야 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 10-0129, 2010.07.05.】